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我们地方没钱

 

智谷君语:

央地博弈一直是中国的核心议题。理解中国经济,不仅要看40年前的改革开放,还要着眼20多年前的分税制改革,从财税角度切入解读中国经济社会的发展难题。

 

作者对为人所津津乐道的历史博弈现场进行精彩再现,包括广深争宠、沪津兴衰、地方政府的税收竞争等,巧妙穿插文献分析,有理有据,成就了这篇有血有肉有框架的好故事。

 

国地税合并、房地产税提上日程,新一轮的央地博弈已经在路上。对于个体而言,看懂了财政转移支付的政治经济学,明白了马太效应形成后所带来的社会割裂和隔绝,对于个人决策或许有莫大帮助。本文篇幅一万字,推荐阅读。

◎作者 | 江大桥

◎来源|老道消息(laodaoxx) 已获授权

1989年末,财政部长王丙乾在全国财政工作会议上第一次给分税制试点吹风:

“现行的财政包干体制执行多年,今后应兴利除弊,逐步完善。比较理想的改革方案是实行分税制的包干办法,以有助于调动中央和地方两个积极性,明年准备选几个地方进行试点”。

早在1986年,包税制的弊端隐现,无论横向的沿海开放省份还是纵向的石油、钢铁,在大包干的政策下,诸侯们的日子都过得不错。

十三大报告中提到,“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。奈何地方要分权,1988年,决策层还是决定完善“划分税种 、核定收支 、分级包干”的财政包干体制。

1990年,国务院总理李鹏再次接力,提出妥协的过渡方案,一边继续完善包干体制,一边开始分税制的试点,为之后的大规模推广积累经验。 可惜,分税制的试点仍旧没有推行下去。除了地方利益反对,也有客观因素,财政分税制并不是计划经济下的简单经济集权,否则就会成为改革开放之前的统支统收。

1991年, 中央财政入不敷出,王丙乾迫于无奈开始,在财政会议上搞“摊派”,每个省被强行分配指标,从1000万到1亿不等,可惜当时中央的信誉 “破产”,借了三次,每次都是有去无换,这次地方的积极性自然不高,个别富裕省份的财政厅长直接顶回去 :“跟我要钱,我可没有”。

只有青海省说,愿意拿出几千万支援中央,把财政部的同志感动的热泪盈眶。当时的王丙乾的名言就是,“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”,1992年,接班的刘仲藜还感慨:“老兄我可真佩服你啊,这些年你怎么过来的”,还没过一年,刘仲藜就变成,“我连背心都没有,只剩下裤衩了”。

1992年,总设计师发表南巡讲话,市场化改革的动能重启,长者再抓住时机,统一党内思想,在十四大上干成了来北京的第一件事,确立建设社会主义市场经济,提出“要逐步实行税利分流和分税制”。6月5日,财政部开始在 天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。

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1993年,朱镕基正式接手分税制的改革,当时财政收入在国内生产总值的比重从1979年的28.4%降到1993年的12.6%,中央财政在全国财政的比重从46.8%降到31.6%,也就是所谓“双降”的局面。

7月23日,在全国财政会议上,朱镕基坦言,包税制下,中央收入不过40%,支出要占50% , 年年借债,中央财政过不下去了,“不到2000年中央财政就要垮台”。朱镕基撂下狠话:

“这种状况是与市场经济发展背道而驰的,必须调整过来”。

当时由于跟地方约定包税制,所以地方没有交税的积极性,一般都是藏富于民,然后通过收费等其他方式来充实地方金库。

所以地方的反应可想而知,特别是作为经济特区的广东。

 

9月2日,中央政治局刚刚讨论通过两天前朱镕基拿出的第一份分税制方案,广东就开始写报告要求单干。主要负责人找到朱镕基面谈了两个多小时,话说的很直接,1992年,小平同志南巡时嘱托,广东要在20年内赶上四小龙,如果按照会上说的,广东可什么都干不了。

这是预料之内的阻力,真正的交锋是在朱镕基亲自去广东游说安抚,大家短兵相接。敢闯地雷阵的朱镕基确实是被“唬”住了一下。9月13日,朱镕基风尘仆仆的从海南练手转战广东,就发现广东省已经严阵以待,五套领导班子和个别市委领导一字排开,准备和朱镕基过招。

大家都是讲政治,你来我往,唇枪舌战。朱镕基是讲中央财政的困难,要顾全大局;广东就抬出总设计师的承诺,包税制要干到本世纪末,还有20年内赶超四小龙的殷殷嘱托。

第一次交手,广东省稍占上风,因为准备的充分。广东的干部其实早就意识到包税制非长久之计,所以早有准备。1988年,广东省财政厅的主要领导就开始出国考察,厅长林登云去了澳大利亚和威尔士,副厅长曾炳生去了日本,预算处处长陈继兴去新加坡。

1990年,广东还在香港、美国、法国提前办了培训班。不仅如此,1992年,广东省委秘书钟启权和财政厅长曾炳生还提前北上去财政部打探口风,此时的广东干部已经心中有数,政治嘱托、领导教诲都是面子,以何年财政为基期年才是里子。不过,手里有筹码,才能讨价还价。广东省先给朱镕基递了两张表格,核心意思是对比现行的包税制,如果分税制如果实施10年,中央将从广东的财政中多拿1000亿。

朱镕基显得很被动。在晚饭前,朱镕基将财政部长刘仲藜和地方预算司司长姜永华叫到他的房间,递给他们那两张表格。朱镕基政治压力非常大,觉得分税制可能要搞不下去了,从地方拿了这么多的增量,广东可能是完不成20年之内GDP追赶上亚洲“四小龙”的政治任务,但这又是总设计师在南巡时下达的。

地方预算司司长姜永华看了看两张单子,说,“按照已经修改后的方案,广东帐口径不对,因此误差很大”。当晚,随行的财政人员,加班加点,通宵夜战,在第二天早晨开会之前,报给朱镕基一个数字,少拿300亿,这下朱镕基心中的政治负担没有了。

广东省不得不亮底牌,提出上缴中央的财政必须要按照1993年作为基期年,财政部原来的意思是1991-1993年做一个平均,防止作弊, 但是广东要还是拉大旗作虎皮,话说的很政治,小平同志1992年讲话的经济成果是要反应到1993年的,难道中央不承认吗? 当时的广东省长卢瑞华还说,如果1993年有弄虚作假,中央吃亏,可以倒扣。

虽然财政部长刘仲藜不同意,但是朱镕基心中有数,为了推行分税制,顾全大局,就妥协了。虽然之后也是南征北战17省,直到11月份回京,持续和各个地方大员谈到累到在沙发上站不起来,但基本上大局已定。

1994年,分税制正式实行,双降的局面一举扭转,到2003年,朱镕基卸任,全国财政占国内GDP的比重从12.6%到18.6%,中央财政从1996年的39%到54.6%。

但是,触及利益永远比触及灵魂要难的多。 直到朱镕基退休之后,广东还是有心结。 广东省的代表在两会上几乎年年公开哭穷,抱怨分税制对广东造成土地财政和地区发展不均衡。

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