罪过与荣耀,一文说透中国土地财政


智谷君语:

“土地财政”一直备受争议,今年房价暴涨,“土地财政”再次站到风口浪尖。但由于经常跟“高房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会问题纠葛在一块,人们在讨论“土地财政”这个关乎中国城市发展秘密和政府行动逻辑的重大问题时,很难窥其全貌。

本文可能是迄今为止把土地财政说得最透、角度最特别的一篇文章。作者现为教授,曾任厦门市规划委员会主任,一位有体制内任职经验的学者,试图还原土地财政的真实面目,并探讨其未来的可能命运,值得一读。

◎文丨赵燕菁(厦门大学教授,曾任厦门市规划委员会主任)

来源《城市研究发展》2014年01期

改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史,当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。

从诞生到形成,它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词,也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”,前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源。

中国特色发展道路的核心,就是“土地财政”。这一模式是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架,摒弃“土地财政”,几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论,演变成了指责“土地财政”的竞赛。

好的“学术”,不在于告诉人们众所周知的“常识”,而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立,批而不倒,就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本文试图以“信用”为主线,重新评价“土地财政”的功过,思考完全抛弃“土地财政”可能带来风险,探讨改进“土地财政”的可行路径。

01

正确评价土地财政的功过

1. 信用:城市化的催化剂

城市出现了几千年,有兴有衰,但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。

无论城墙,还是道路,或是引水工程,公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。传统经济中,一次性投资的获得,主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资,成为制约城市发展的主要障碍。

突破性的进步,来自于近代信用体系的创新。通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。

只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。

城市化模式的选择,说到底,就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。历史表明,完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累,则会引发大规模社会动乱。

因此,早期资本主义的原始资本积累,很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家,都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

传统中国社会关系,是典型的差序格局(费孝通1985),民间信用很大程度上局限于熟人社会,因此只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后,不仅没有完成原始资本积累,反而成为列强积累原始资本的来源地。

1949年后,中国重获完整的税收主权,但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。  

所谓“计划经济”,本质上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。

依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累,窒息了中国经济,使生产和消费无法实现有效的循环。改革前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

2. 土地财政:中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。

城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。

的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。

为何中国能走这条路?这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用,就利用市场机制,将这笔隐匿的财富,转化成为启动中国城市化的巨大资本(朱云汉,2012)。

“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间,美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。

当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

对比中国土地财政,就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年,中国国税收入11万亿,如果48%,就相当于5万亿,而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。

中国土地财政,就是从90年代初算起,迄今也不过20余年。而美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》(Home stead Act)规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

3. 土地财政的本质是融资而非收益

土地私有的城市,公共服务的任何改进,都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。

而在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。

相对于“征税”的方式,通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高,以至于城市政府不仅可以为基础设施融资,甚至还可以以补贴的方式,为有持续税收的项目融资。

计划经济遗留下来的这一独特的制度,使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。

中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。

因此,在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!

因此,中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务,后者则需另外购买公共服务。

在这个意义上,“土地财政”这个词,存在根本性的误导——土地收益是融资(股票),而不是财政收入(税收)。在城市政府的资产负债表上,土地收益属于“负债”,税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。

对“土地财政”的认识,有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长,而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价,就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致,一点也不反常。

由于土地市场的融资效率远大于股票市场,因此,很多产业都会借助地方政府招商,以类似搭售(Tie-in Sale)的方式变相通过土地市场融资。

土地财政相对税收财政的效率差异,虽然很难直接观察,但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

近年来,中国M2增长速度持续高速增长,但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原因,就是M2的规模是有实际需求的支撑的。

现在有一种流行的做法,就是拿M2和GDP作比较。2012年,M2余额97.42万亿。2012年GDP约51万亿,M2与GDP的比例达190%。有人认为,M2/GDP数据逐年高企,说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价反弹。

但实践表明M2和GDP并不存在严格的对应关系。1996年是个分水岭。从这一年开始M2开始超过GDP。但此后却长期保持了低通胀,甚至局部时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀都出现在此之前。

这是因为,合意的货币发行规模,取决于货币背后的信用而非GDP本身。如果说税收财政信用与GDP存在正相关关系,土地财政提供的信用与GDP的这种相关性就可能比同样GDP的税收财政成倍放大。

“布雷顿森林体系”解体后,曾经以黄金为锚世界大部分货币处于漂流状态。美元通过与大宗商品特别是石油挂钩,重新找到了“锚”。使得美元可以通过大宗商品涨价,消化货币超发带来的通胀压力。欧元试图以碳交易为基准,为欧元找到“锚”,但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”,它必须不断大规模囤积美元。货币超发,只能依靠美元升值消化。

而“土地财政”却给了人民币一个“锚”。土地成为货币基准,为中国的货币自主提供了基石。2013年,美联储宣布要逐步退出“量化宽松”,新兴市场国家立刻出项资本外流、货币贬值、汇率波动。而人民币的汇率却屹立不动。

这说明人民币已脱离美元定价,找到自己内生的“锚”。这个“锚”就是不动产:不动产升值,货币发行应随之上升,否则就会出现通缩;货币增加,而不动产贬值,则必然出现通胀。也就是说,货币超发须藉由不动产升值来吸收,否则,过剩的流动性就会导致通胀。

1998年住房制度改革虽然没有增加GDP,但却使“城市股票”得以正式“上市流通”,全社会的信用需求急速扩大。如果我们理解房价的本质是股价的话,就会知道,通货膨胀之所以没有如期而至,乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快。

  

02

理解土地财政的问题与风险

1. 土地财政的问题

同任何发展模式一样,“土地财政”虽给中国经济带来的诸多好处,但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果,不会小于税收财政曾经带来过的“大萧条”、“经融风暴”、“主权债务危机”。

首先一个问题,就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效,就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场。

“土地财政”的本质是融资,这就决定了土地,乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人,并不是因为没有汽车。同样,买商品房(城市股票)的人,也并非因为没有住房。只要是土地财政,不动产就无可避免地会是一个资本品。

无论你怎样打压住房市场,只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态,资金就会继续流入不动产市场。

第二,拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富,同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事,成为过去十年“中国梦”的最好注脚。

但与此同时,没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开:拥有不动产的居民,即使不努力,财富也会自动增加;而没有拥有不动产的居民,即使拼命工作,拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快,贫富差距越大。

房地产如同股票,会自动分配社会增量财富。这是这一功能,锁定了不同社会阶层上下流动的渠道,造就了绝望的社会底层。

第三,占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”,房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同,不动产为信用基础的融资模式,会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用,需要占用大量土地,消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。

资本市场就像水库,可以极大地提高水资源的配置效率,灌溉更多的农田。但是,如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田,水库就会变为一项负资产。

第四,金融风险。既然土地财政的本质是融资,就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险,房地产市场上都会出现。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元。虽然低于2011年的3.15万亿元与2010年的2.7万亿元基本持平。但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。

截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷,抵押贷款净增1.12万亿元,远超土地出售收入的减少。

这些土地抵押品的价值,实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁,但对高达6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。

土地“净收益”已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌,如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用,而且将会席卷每一个经济角落,规模之大中央财政根本无力拯救。

2. 没有准备的税制转型,无异政治自杀

鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题,主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易,如何找到替代的融资?一个简单的答案,就是仿效发达国家,转向税收财政。

当年美国“土地财政”切换到“税收财政”,靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税。今天中国,土地在地方,税收在中央。如果仿效美国,中央政府就必须大规模让税给地方政府。

现在,中央税收刚刚超过11万亿,要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的(更不要说还有6万亿的土地抵押融资)。

那么,能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失?在中国,“土地财政”的本质是“融资”,其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础,就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。

中国的税负水平并不低,其增速远超GDP。2012年完成税收达到11万亿比增11.2%。在此基础上,继续大规模加税的基础根本不存在。

《福布斯》杂志根据目前的边际税率,曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中,中国居民负税的“痛感”远低于发达国家。为什么?不是因为税收低,而是因为以间接税为主体的缴税方式。

数据显示,2011年,我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上,而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%,而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。

如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税,个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后,今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上,中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长,居民税负痛感却不敏感的重要原因。

任何一种改革,如果想成功,前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议,通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入,将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。

这种非帕累托改进,对任何执政者而言,无异于政治自杀。在现有的政治制度下,社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。

1862年,美国的税改取消联邦土地收入,改征地方财产税,纳税人从联邦政府处获得财产,然后向地方政府缴税,总的负担没变,收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下,就算是中央真的可以下决心减税,也不过是减少了企业的负担,减税并不能直接进入居民个人账户。因此,对居民人而言,增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案,在一开始就注定会失败。

有人也许会质疑,如果不对个人征税,难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负?我们可以用另一个问题回答这个问题,为什么中国边际税率如此之高,全球投资还要蜂拥进入中国?答案是:“土地财政”。

借助土地巨大融资能力,地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大,甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长,中国企业才保持了相对竞争对手的优势。

同样的道理,中央政府之所以可以保持如此高的税收增长,很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴,企业根本无法负担如此沉重的税收,中央政府的高税率也就不可持续。

在这个意义上,可以说正是因为高房价以及相关的高地价,才造就了具有高度竞争力的中国制造,才支撑了中国产品持续多年的超低定价。

结论

城市化的其启动,是传统经济转变为现代经济过程中,非常独特的一个阶段。能否找到适合自身特点的模式,对于高质量的城市化至关重要。

近代以来,中国一直都在模仿、追赶,鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新。其经济学意义,远比大多数人的理解来得深刻、复杂。

“土地财政”是一把双刃剑,它既为城市化提供了动力,也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择,但找到替代却绝非易事。没有十全十美的模式。

“税收财政”演进了数百年,导致了世界大战、大萧条、次贷危机、主权债务等无数危机,其破坏性远大于土地财政,但西方国家并没有轻言放弃。它之所以仍然被顽强地坚持、探索,盖因其积累模式的内在逻辑使然。

“土地财政”只是一种金融工具。工具本身无所谓好坏,关键是如何使用。很多情况下,问题并非“土地财政”本身,而是“土地财政”的使用。随着城市化阶段的演进,“土地财政”用来解决的问题也应当及时改变。通过不动产的形成和再分配,“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中,起到其他模式所难以企及的作用。

最优的城市化模式,就是根据不同的发展阶段,不同的空间区位,组合使用不同的模式。“土地财政”是城市化启动阶段的重要工具。一旦原始资本积累完成,城市化进入稳定下来,其历史角色就可能逐步淡出,甚至最后终结。

一个模式的初期,不完善是正常的。在充分理解其在中国经济中的深刻含义之前,就对其妄加批评,不仅十分轻率而且非常危险。至少,在我们找到一个更好的替代模式之前,我们不能轻言放弃。

从更长远的经济发展阶段看,我们今天所担心的问题,很可能会随着原始资本积累阶段的完成而自动消失。

深圳是中国城市化最快的城市之一,税收收入占到政府收入的93%以上,来自土地的收益已经微不足道。但深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累,深圳“土地财政”已经悄然退出。深圳的实践表明,我们可能根本无需为不治自愈的“病”吃药。

注:由于原文长达1.5万字,出于篇幅考虑,智谷有所删减

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