龙华、坪山转正设区,透露深圳与北上广不同的治理模式?


◎文丨孙不熟

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深圳最新行政区划图

深圳行政区划做了一个小调整,国务院正式批准深圳设立龙华区和坪山区,深圳的行政区数量从原来的6个变成现在的8个。

熟悉深圳的朋友应该知道,深圳的行区划跟一般城市有一点不同,此前除了有6个行政区之外,还有4个功能区(光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区),两个特别区(前海经济特区和深汕特别合作区)。

功能区和行政区是不同的两个概念,比如今天之前的龙华新区,在民政管理上仍然属于宝安区,但在经济管理上又脱离了宝安区,由市政府的派出机构直接管理。所以,功能区的一把手不叫区委书记,而叫做党工委书记,二把手不叫区长,而叫管委会主任。

而且因为不具备行政区的资格,功能区也不设人大、政协的班子,党务、行政的班子也非常简单。

简单来说,从经济管理、招商引资、财税统计方面,功能区已经跟行政区相差不大,但在民政与社会管理层面,功能区是没有独立权限的。

所以,龙华新区变身“龙华区”,虽然只少了一个“新”字,但内涵却是完全不同的,前者只需地方政府设立,报省与国务院备案即可,后者则需要中央的批准。龙华新区设立的时间是2011年,到今天才正式设立行政区,可见这个批准流程不是那么容易。

就当地的影响面来说,龙华与坪山设区,对当地产业经济的带动是有限的,因为在设区之前,龙华与坪山就已经是市政府直接管理的经济功能区,真正利好的是当地科教文卫等公共资源的配备

设区之前,龙华与坪山的治理目标比较单一,主要是围绕着招商引资与产业发展而服务的,设区之后,公共资源和福利方面就要向真正的行政区看齐了。这意味着当地的学校、医院、政务服务的质量与水平会有大提升,这对当地楼市的确是一个不错的利好,也难怪房地产媒体高度关注。

不过,4个功能区中,为何只有龙华与坪山转正,大鹏新区,以及更早成立的光明新区为什么没有转正?求解。

调整前的深圳行政区划

就市一级的影响面来说,龙华与坪山设区,可能会让深圳在城市治理方面探索出一条与众不同的模式。

近两年,北上广等大城市也纷纷在行政区划上做出了调整,例如北京东西城的扩容,上海静安与闸北的合并,广州萝岗与黄埔的合并,很明显,北上广在区划调整上做的是减法,调整后行政区变少,而深圳做的是加法,调整后行政区变多了。

那么,到底还是做加法好,还是做减法好?各有利弊,也各有说辞。做减法,可以说是并区减政、降低行政成本,打破行政边界,有利于统一规划、统一管理;做加法呢,可以说是缩短管理链条、提高行政效率,有利于城市的扁平化管理、精细化管理。

如果城市治理的主导目标是精细化管理,我认为做加法可能是对的。国际上精细化管理做得比较好的城市,比如中国香港、日本东京、法国巴黎在区划设置的数量上都是比较多的。

香港面积大约是1104平方公里,但划分了18个治理区;东京都面积大约2188平方公里,其中仅东京都区部就设立了23个区,多摩地区则设立了26个市;行政意义上的巴黎(小巴黎)只有大约105平方公里,但划分了20个区。跟这些城市相比,中国城市的行政区数量还是太少了。

城市要精细化管理,就必须尽量减少管理层级、推行扁平化管理模式,在此意义上,区划设置的数量应该适度加大。但在中国,城市治理的目标不可能仅仅是精细化管理,还有经营城市的考虑。

比如广州萝岗与黄埔的合并,就有这方面的因素,黄埔是个老工业区,人气旺,科教文卫配套好,但是没地没钱,新产业的发展也比较乏力。萝岗是个新兴的高新技术产业区,有地有产有钱,但是人气不足,科教文卫的配备比较差,把这两个区合并,可以实现优势互补,实现1+1大于2的效果。

上海静安与闸北的合并,其实也有着相似的逻辑,静安是品牌,闸北相对落后,但是有地,发展空间大,二者联合之后,也是优势互补,化学反应强烈。

再比如,龙华与坪山设区,除了精细化管理的需要,背后当然也有非常合理的城市运营的考量,毕竟龙华与坪山原本就是深圳非常重要的两个产业园区,其对深圳经济发展的作用,可以说举足轻重,将其单独设区,有利于这两个产业园区继续做大做强。

在一定程度上,可以把这类行政区划的调整比喻成投资银行对上市公司的拆分与包装策略,从城市运营的角度来看,可以说非常成功。比如萝岗和黄埔合并之后,静安与闸北合并之后,对当地的楼市都是很大的利好,开发商的房子好卖了,政府的土地出让金也攀升了。

对发展中国家的城市来说,发展高于一切,所以城市运营是一个非常正常也非常重要的策略

不过,随着中国经济不断迈向发达国家水平,像北上广深这样的一线城市,应该有更高远的追求,在城市运营的基础上多设定一些精细化管理的目标,让我们的城市除了宜商,还能宜居。

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