九大命门决定中国改革前途

导读:

作为国内知名社会智库,从2014年起,深圳创新发展研究院每年组织全国有关领域权威专家,编写出版全面反映在国家治理现代化为总目标指引下,每年国家在政治、经济、社会、文化、生态等主要领域改革新进展的《中国改革报告》。今天该院正式对外发布的《中国改革报告2015》以“从总体设计到全面建设”为主题,力争成为记载和反映当年国家重大改革进程的白皮书,成为中国改革的首个社会第三方评估报告,成为向国家提出若干重大改革建议的重要研究报告,同时也是对深化改革进行若干理论思考的学术著作。

《中国改革报告2015》第一部分将对2015年中国改革的十个主要领域进行客观评估,涵盖经济、政治、社会、司法、生态、文化、对外开放、党建等,包括取得的成绩和存在的问题。第二部是对进一步深化改革中的九项重大改革措施提出建议,第三部分是对确保“总体设计”落地生根的五项措施建议。以下内容节选自报告第二部分,内容有删减,报告原文请扫描文末二维码关注“深圳创新发展研究院”下载。

经过30多年的改革实践,经济改革一直坚持市场化取向,并且基本建立社会主义市场经济的新体制,由此也获得了举世瞩目的制度红利,使中国成为全球第二大经济体,因此以市场为取向、效率优先的改革是过去几十年改革的共识。但是,无论是由于改革不彻底或不及时,还是由于市场体制的固有矛盾,一部分社会成员对改革的正当性产生了彷徨、犹豫甚至质疑,为凝结改革共识、获得改革动力,必须尽快从价值合理性的层面明确改革指向,回应社会关切。除在体制层面按照党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,继续坚定不移地坚持市场化取向外,在经济体制改革的价值层面,需要做适当的调整和完善。我们建议,把经济的平等作为进一步深化经济体制改革的核心价值,并以此作为制定各项经济改革方案、政策的基本指导思想和重要原则:

1.坚持市场主体平等竞争

在经济领域,对所有可以开放的生产和服务,向各类市场主体平等开放、公平竞争。对绝少数必须由政府管控的行业或领域,政府应当进行的是准入规则、标准、方式及安全等方面的管控,而不是进行市场主体主辅贵贱的划分或经济身份的识别。

2.坚持公共资源平等使用

为提高资源配置效率,促进市场主体的公平竞争和体制认同,要创造包括金融、矿藏、水体、网络、频谱、环容等各类公共资源平等使用、优化利用的体制环境,尽可能地避免社会的优质、稀缺资源被垄断低效利用,甚至长期消耗在“僵尸”企业中。

3.坚持城乡要素平等交换

当前城乡差距拉大除其他诸多因素外,其中一个重要原因是城乡之间的要素流动,或多或少地还带有计划经济体制下人为扭曲要素价格、利益过多地向城市输送的体制因素。新一轮深化改革,必须贯彻城乡要素平等交换的政治决定,加快相关改革进程,而不是修补传统的篱笆。

4.坚持基本服务平等享有

基本服务领域既包括政府为群众提供的生活性服务,也包括为各种社会组织提供的生产性服务,建立和健全生产性服务、生活性服务以及基本公共服务意义上的共享体制,是体现经济平等核心价值的最重要的经济体制改革。为此,要大胆改革和探索,不仅要创新与生产、生活有关的资源类、设施类、网络类、设备类等基础性要素的共享体制,消除现在实际存在的一部分社会成员对具有公共品性质的生产、生活等资源或要素的控制与专享的体制机制和政策,同时,也要借鉴国外的一些做法,要创新具有普惠性、公平性的基本公共服务体制,体现社会成员身份无差别意义上的道义原则。

5.坚持公共成本平等分担

公共成本的平等分担包括两个基本方面,一是政府与市场,国家与企业之间的平等分担。目前政府和企业在普遍服务成本方面权责权界不清,缺乏规范。有的该是政府的责任,却要企业去承担“社会责任”,有的是企业应当承担的成本,也借机向政府要价。而且企业之间会出现成本负担上的苦乐不均,很不公平合理。二是税费负担不公平平等合理,必须通过税费改革,解决不同市场主体税费负担不均,以及资本短缺时代为引进外资而对其实行的一些“超国民待遇”问题。

6.坚持社会成员平等保护

保证开放性市场经济条件下的社会成员地位平等、参与公平和保护同等,是资源集聚力、体制认同性和国际竞争力的关键因素。改革开放以来,正是由于我国逐步创造各种所有制经济平等竞争的体制环境,才形成了全球资源向国内快速流动和优化配置,创造了“中国奇迹”。在深化改革的历史进程中,要健全以公平、平等为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制的经济组织和自然人财产权的保护。

最近,中央对经济体制改革的重点做出战略调整,并把供给侧结构性改革作为“十三五”乃至未来相当一段时期经济体制改革的重点和关键,出台了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等一系列重大改革的措施。

有关方面的资料表明,当前我国产能严重过剩,库存严重积压的八大行业,除了部分是民营企业外,大部分集中在国有企业,大量的所谓“僵尸企业”构成中,也主要是国有“僵尸企业”。为什么国有企业出现那么多严重过剩的产能、大量的产品库存积压?为什么“僵尸企业”基本上都是国有“僵尸企业”?除了在发展方面全球市场发生变化,在改革领域政府职能转变没有到位,市场竞争机制没有完善等原因外,最重要、最根本的原因是近些年来国有企业改革停滞不前,甚至局部倒退所造成的。

因此,落实中央关于供给侧结构性改革重大决策,最重要的是坚持国有企业改革的正确方向,加快国有企业改革,真正从体制机制上对国有企业、国有经济的结构动手术,消除我国当前产能过剩、积压严重、库存膨胀、结构失衡等背后深层次的原因。通过深化国企改革,加快国有经济布局的调整,使处于劣势的国有企业从竞争性领域快捷、平稳、有序地退出,形成资本能进能出、企业能生能死的自我动态调整机制,从根本上消除大量的国企“僵尸企业”存在的根源;同时加快国有企业内部决策、经营机制的改革,降低生产成本,提高企业的活力,使之更能适应市场竞争的需要,使我国的经济在新的基础上实现协调、健康、有序的发展,确保供给侧结构性改革取得成功。

如果在这次供给侧结构性改革中,国有企业改革不能取得突破,产生产能过剩深层次的原因不能根本解决的话,仅仅是各级政府采取行政手段,用政府补贴、优惠政策等方式,通过兼并重组等方法,暂时缓解结构失衡的矛盾和困难,在过剩产业产销之间取得了暂时相对平衡,这样的结果只是治标不治本,从长远来看,可能会给我国经济的发展留下极大的隐患,未来若干年也许还需要再来一次供给侧结构性改革。

农村土地制度改革是我国当下的重大现实问题,实现土地制度改革的突破,可以极大地释放我国改革红利,支撑中国经济未来几十年持续稳定增长。十八届三中全会的《决定》以后,中央陆续出台了有关深化农村改革的文件,对农村改革尤其是农村土地改革高度重视并作了部署。但由于农村土地制度改革涉及面广,影响深远,有关方面认识不统一等原因,使农村土地制度改革未能全面展开。

土地制度改革的主要目标一是在微观方面进行土地产权的改革,奠定土地市场运行的微观基础。二是改革政府土地管理体制,解决土地资源配置中的“市场失灵”问题,提高土地资源管理效率,实现这些改革目标,特别是土地产权的改革,必须更新观念,解放思想,用开拓性思维打破目前农村土地改革的瓶颈。

现行农村集体产权制度主要有两种形态,一是大部分农区实行的农户土地承包制,二是少数发达地区农村实行的股份社制度。对于这两类制度形态,要制定不同的改革方案。此外,我国农村宅基地管理制度弊端明显,积累了大量遗留问题,也必须强力推进改革。

土地产权制度改革的方案设计,一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用,提高土地资源配置效率;二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时,对不合时宜的法规作出修订;三是要确保改革方案的系统连贯性,尽可能不给“走回头路”留下空间;四是要坚持公开、公正,让农民群众在改革中得到好处,具体说来,有以下几点建议:

1.以法律手段确保农区土地承包权永远不变

2.未实行土地承包制地区的股份合作公司(社)实行“政企分开”“社企分开”

3.探索农村产权流转市场,促进农村产权合理、合法、有序流动

4.通过建立“农业保护区”制度,实现农村宅基地管理制度改革的突破

经过几十年的改革,在经济改革领域,要素市场体系已基本形成,一般的要素市场化的改革已经基本完成,当前要素市场全面深化改革的难点是那些资源网络类行业或部门,这些领域的改革不仅要破除行政垄断和市场垄断,而且需要遵循市场规律,适应技术经济规律,分门别类、有序推进。

1.破除行政管制体制,推进股市IPO注册制改革及相关监管体系建设。加快多层次资本市场尤其是场外市场、区域市场等基础性资本市场发展,促进社会资本、重点是产业资本证券化、市场化,通过资本市场推动结构调整,优化融资结构,实现降低杠杆、去化过剩产能等目标。

2.按照市场规律思维,发挥市场决定作用,全面审视土地要素市场,包括正在一些区域开展的城市土地制度和农村土地制度改革试点,建立符合社会主义市场经济要求、反映土地资源性质、兼顾各方面利益、具有持久公平特征的土地市场体制。

3.以公平准入、开放竞争方式,推进矿藏、油气等资源开发领域体制改革。对历史形成的具有纵向一体化特征、掌握或部分掌握行业公权的资源类企业,可考虑进行公权分离、独立,并实行规模适度意义上的纵向分拆、尤其是对勘探开采层面的分拆,进而开放竞争。

4.遵循市场规律和技术规律,在网络适度一体化基础上,结合PPP模式引入,对网络类企业实行股权多元化改造。改变网络企业性质定位和商业营利模式,使其与竞争性业务彻底分开,以合理成本加平均利润的方式形成服务价格,成为社会优质高效的公共服务平台。

这一轮司法改革规模宏大,相关部门大力推进,在司法综合改革,法院改革,检察改革,公安及司法行政改革等方面都取得了积极进展,但在司法的去地方化、去行政化等关键问题上困难重重。其根本原因在于在改革过程中回避了司法审判和检察业务的独立性这一关键问题,使得司法体制改革难以突破。

长期以来,司法的地方化、行政化痼疾难改,一些地方和部门的领导干部或是出于个人腐败,或是受部门或地方利益的影响,或是为了维稳的需要等等,对司法案件的处理进行多种形式的干预。对此,多年来,中央三令五申,强调各级地方政府和部门不得干预、阻碍司法案件的处理,保持司法审判和检察工作的独立性。但是由于种种原因,收获不大,司法领域的腐败惊心动魄,社会反映强烈。在新一轮司法改革中,中央明确了司法去地方化、去行政化的改革思路,并出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等一系列文件,防止领导干部干预司法,确保司法机关依法、独立、公正行使职权,从这个意义上讲,司法机关、司法审判和检察业务的独立是进一步深化司法改革的主线。

但是,另一方面,长期以来我们把司法审判和检察的独立政治化和意识形态化,把司法业务独立与党的领导对立起来,把司法业务独立性与西方“三权分立”等同起来,从而使司法改革的理论和实践在一定程度上脱节。从一定意义上讲,司法业务独立是实现法治中国理想途径的底线,是深化中国司法改革必须直面的关键问题。

改革开放后,1982年宪法确立审判和检察独立原则,但这只是相对独立,司法业务独立未得到认可。时至今日,司法业务独立仍被有些人视为西方敌对势力试图渗透中国的一个阴谋,使司法业务独立这个提法拱手让于“西方”,使我国在国际司法语言权上处于被动和劣势地位。

事实上,司法业务独立与三权分立、代议制民主、资本主义制度并无必然联系。司法业务独立不分古今中外。从法律技术层面来说,司法是关于纠纷解决的程序规则。在一个缺乏共识的时代,关于程序规则的共识相对容易达成。为了保障司法公正,司法程序应基于中立性、独立性等程序正义的规则来设计。作为现代法治的基本准则,司法业务独立已成为世界各国的共识,也是中国社会各界的共识。多年以来,绝大多数法律人一直在呼吁推动以司法业务独立为核心的司法体制改革。作为司法制度的消费者,民众更是强烈呼唤司法业务独立与司法公正。

司法业务独立和加强党的领导没有矛盾,司法业务独立更有利于坚持和改善党的领导各级党组织和党的领导干部不干预个案,更不等于不要坚持党的领导。各级党组织毫无必要干预个案,因为管得太细,容易只见树木不见森林,容易被卷入而导致成为一方“当事人”,因为干预个案将带来责任,制造腐败,倘若干预错误,将严重损害党的权威。实际上,司法业务独立有利于改善党的领导。司法为纠纷解决和社会正义提供最后一道防线,为党分忧分责,为社会确立规则,实现社会的长治久安和党的根本利益,从而更好地坚持党的领导。

我们建议,在经济较为发达的地区,如江、浙、沪、粤、闽等地区分别建立社会综合改革试验区,主要在财税分配体制、社会保障、户籍管理体制、社会组织发展、基层民主建设、公共安全体系建设、司法体制改革、公共参与导向的行政体制改革等方面进行综合性改革实验。为全面推动全国社会改革进行探索,创造经验,提供示范,带动全国。

社会改革综合试验区的建立,正如当年的市场改革建立经济特区一样,不仅是一个需要勇气和智慧的战略选择,而且也是进一步推进社会改革的务实性举措。积极的社会改革将极大地提升社会自我运行的能力,能极大地促进社会活力的释放,激发和释放巨大经济潜力,刺激经济继续发展。积极的社会改革更会带来巨大民意支持,提高政府的公信力,增强党和政府的执政基础。因此,积极稳妥地推进社会改革综合试验区的建立和运行,将会与市场改革一样,给中国未来社会发展将带来深远的影响。

社会改革试验区的建立,可以借鉴我国80年代建立经济特区的经验,把改革的顶层设计与地方的基层创新结合起来,激发社会活力。近两年,中央出台了一系列关于社会改革和社会治理创新的意见和方案,虽然这些改革有些进展,但总体来讲,并没有取得全面突破和落实,其原因在于社会改革和创新更应该注意地方和基层的积极性,激发地方的活力。为此,要给地方和基层改革以试验权和创新的更大空间,大胆改革束缚社会自我有效运行的体制性、机制性障碍。

“一带一路”是中央提出的一项长远的重要国家战略,对我国的政治、经济、外交等都有重大意义。中国在对外开放,构建开放新体制时,应全力以赴落实国家“一带一路”战略,使之成为新的对外开放战略平台。但同时,在未来相当长的一段时期,美、日等亚太地区仍然是中国进一步对外开放、引进资金、技术、发展对外贸易的主战场。因此,中国的对外开放,构建对外开放新体制,在落实“一带一路”主战场的同时,应当进一步巩固和拓展亚太地区市场,加强同亚太地区发达经济体的经济、技术、贸易合作,尤其是积极参与以美国为首的TPP的谈判与合作,形成“一带一路”与TPP两个扇面的中国对外开放的战略格局。

面对TPP、国际服务贸易协定(TISA)等具有全球颠覆性挑战的新规则,中国不能做被动的接受者,而要成为积极的参与者和领导者。一方面,中国需要加快研究TPP、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)、TISA等协定,吸收其合理的规则,制定应对策略。比如TPP在保护资源环境、知识产权保护、劳工权益保护等方面的部分规则反映了经济社会发展的内在要求和趋势,我们要加快在这些领域的改革,为参与TPP的谈判创造必要的条件。另一方面,在时机成熟时加入TPP谈判,最大限度地减少TPP带来的冲击。我们认为,积极加入TPP有利于倒逼国内改革,对提高政府效率、完善有关法律制度、建立更加透明更加公平的市场环境,增强国内企业竞争力,都有着重要的促进作用。特别需要指出的是,通过加入TPP,可以使我们的企业更加注重对劳动者权益和环境的保护,更加注重自主创新能力的提升。这完全符合中央“十三五”确定的五大发展理念。

为了给参与TPP谈判创造条件,提供经验,现在中央正在进行上海、广东、天津、福建等自由贸易区的试验和建设,应主动全面对标TPP、TTIP、TISA等新一代国际规则,开展压力测试和试错试验。鼓励自贸区的改革创新,构建改革创新的容错机制、减责机制、激励机制。扩大自由贸易试验区的试验范围,多点开花、以点带面,进一步明确自贸区的准入和退出条件,建立自贸区差异化试错原则,明确可复制可推广的制度标准、时限,避免自贸区之间的恶性竞争。加快自贸区法律体系建设,从国家层面尽快制定统一的《自由贸易试验区法》,实现法制的统一,由地方在统一立法的基础上制定、修改、细化自贸区的法律、规章。

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