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城市住宅70年大限怎么来的?源头你可能想象不到

精彩推荐 2019年3月26日 智谷趋势 102

文丨任大刚


1982年3月27日,国家城市建设总局发布规定表示:

“根据宪法规定精神,我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理”;“凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家集体或个人所有,均需到当地房管机关办理产权登记,领取房地产所有证”;“城市土地,城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用权状况”。匪夷所思的是,几个月之后,上述纠正文革“极左”土地政策的举措,被1982年宪法“城市土地归国家所有”的制度安排否决。此后的土地政策,不断对此纠偏,然而矛盾不断。

近期公众的焦虑,聚集于“温州房地产到期案”可能引发的财产损失。

中国大陆房地产市场启动于上世纪90年代中后期。如果以最高转让期限70年计算,较早一批商品房,实际剩下50年左右。当初像“温州房产到期案”的开发商那样,没有足额缴纳土地出让金,麻烦来临的期限会更短。事实上,此前数年,已有数宗商业土地出让权到期的案件陆续出现。问题的焦点,落在最高70年的土地出让权。解决问题的大方向有两个,一是如《物权法》所规定的那样——自动延期,另一个是将土地使用权转变为土地所有权。“自动延期”是当时立法环境下类似“搁置争议”的折衷规定,相当模糊,很多法学家至今仍在咬文嚼字,争论不休。对“将土地使用权转变为土地所有权”则较少涉及,原因很清楚,现行宪法第十条明确规定“城市的土地属于国家所有”,争论此点,远不是涉及修改宪法条文这么简单。1中国传统里的土地国有

一般论者都喜欢说1949年以前,中国实行土地私有制,以此证明土地国有是一种例外。这是一种错误的印象。

在西周时期的“井田制”设计中,不管是共同耕作的“公田”,还是各个家庭耕种的“私田”,都只有使用权,没有所有权。土地属于谁呢?《诗•小雅•北山》讲得很清楚:“溥天之下,莫非王土。”这是当时土地国有制的写照。

但“溥天之下,莫非王土”的所有制落实到具体层面,就成了《礼记•礼运》所说的:“天子有田以处其子孙,诸侯有国以处其子孙,大夫有邑以处其子孙,是谓制度。”“诸侯”和“大夫”这些大小贵族,成了天子土地产权的代持人。天下的土地,实质上由各级贵族分割占有。这和现在的土地国有制实现的形式几乎一样,名为国有土地,但不得不委托各级政府代为管理。春秋以降,以劳役地租为主要剥削形态的井田制难以维持,于是各国相继取消井田制“公田”与“私田”的差别,改进定期分配土地的制度,允许耕者长期占有固定的土地,使土地成为他们的“恒产”。春秋战国时期,贵族土地私有化开始,井田制被破坏。《汉书》记载:“至秦则不然,用商鞅之法,改帝王之制,除井田,民得卖买,富者田连阡陌,贫者亡立锥之地。”说明土地的买卖与私有化倾向非常明显。土地私有化并不意味着土地国有制消失,而是以公田、屯田、学田、皇庄、官庄等形式存在。土地的私有化,只是导致地主土地所有制和自耕农、半自耕农土地所有制的出现。秦汉以后的土地制度,大致有国家土地所有制、地主土地所有制和自耕农、半自耕农土地所有制三种形式。

有意思的是北魏时期颁布均田令,把土地分为露田、桑田、公田三种。

露田不准买卖,身死及年满70岁时,归还官府,“老免及身没则还田”。这倒很像现在城市土地使用权最高70年的安排,到期也要交还政府。桑田“皆为世业,身终不还”,可以买定额20亩的不足部分或卖有余部分,“盈者得卖其盈,不足者得买所不足”。这不就是古时候的“自留地”吗?官吏给公田,从刺史到县令,按官职高低分别授田十五顷到六顷,作为俸田,离任时移交下任,不得买卖。今天的“官邸制”,与这种土地制度非常神似。北魏隋唐的均田制,依旧是国有土地和私有土地的混合,或者说具有国有和私有两重性质。到宋代,宋太祖赵匡胤鼓励官僚“市田宅以遗子孙”,买田买地,“为子孙立依旧之业”,实行“不抑兼并”的政策。宋代以后直至清代,一直延续了这种趋势。所谓“千年田,八百主”,是中国古代后期流行的谚语,反映出地权转移的频繁。从中国古代的土地制度史大致可以看出,除了一些特殊时期,比如皇族越来越庞大,到了王朝中后期占有越来越多的土地之外,总的趋势是国家土地所有制越来越式微。“溥天之下,莫非王土”的说法一直存在,但自从传世贵族作为一个阶层灭亡以后,这个说法已经没有多大实际意义,地主土地所有制和自耕农、半自耕农土地所有制逐渐占据主流。2井冈向左,兴国向右

马克思主义传入中国能够迅速为知识阶层所接受,有一个重要的原因,是它在所有制上的诉求,与“溥天之下,莫非王土”,土地应当国有的产权观念有颇多暗合之处,这被看成是抑制土地兼并,废除阶级剥削的利器。

1928年12月,中国共产党第一个法律意义上的土地主张通过《井冈山土地法》实现,其第一条就是,“没收一切土地归苏维埃政府所有,用下列三种方法分配之:(一)分配农民个别耕种;(二)分配农民共同耕种;(三)由苏维埃政府组织模范农场耕种。以上三种方法,以第一种为主体。遇特别情形,或苏维埃政府有利时,兼用二三两种。”

毛泽东后来承认,“这个土地法有几个错误:(一)没收一切土地而不是只没收地主土地;(二)土地所有权属政府而不是属农民,农民只有使用权;(三)禁止土地买卖。这些都是原则错误,后来都改正了。”

毛泽东改正《井冈山土地法》,体现在几个月后的《兴国土地法》中。

1929年4月,兴国土地法颁布,将《井冈山土地法》中“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。不过仍然规定,一切公共土地及地主阶级的土地,经工农兵政府没收并分配后,禁止买卖。

比较两部土地法,可以发现,《井冈山土地法》将一切土地都收归政府所有,不管你是井冈山地区最大的地主也好,还是土地占有量只在平均线上下也好,或者只有一分田几乎赤贫的人也好,你的土地通通收归政府所有,这个法律规定,实际上得罪了革命的依靠对象——农村的中间层——中农,是一个激进的,极左的做法。《兴国土地法》很快意识到这个问题,将革命打击的对象迅速缩小到占有大量土地的“地主阶级”,对《井冈山土地法》进行纠偏。

除此之外,在处置权方面,两部土地法律都规定,“经苏维埃(工农兵)政府没收并分配后,禁止买卖。”换言之,耕种土地的农民,只有使用权,而没有最终的处置权——买卖,所有权在政府手中。毛泽东认为这是错误的。

3回到《井冈山土地法》的冲动

在1954年、1975年和1978年宪法中,都没有城市土地收归国有的明确表述。但众所周知,中共十一届三中全会以前,是一个只有人治,没有法治的时代。虽然“最权威”的宪法没有明文规定国有制方向,但并不表明各种所有制的土地,在以一种“人治”的方式,努力走向全面国有化。

1950年代中期之前,当时的土地制度改革只限于农村地区,城市土地制度的状况大致上保持原有的土地所有制不变。在城市里,房地产自由买卖相当活跃。1950年代初期和中期,一些文化名人为了在北京安家落户,购置了房地产,如吴祖光购买一套四合院,价钱在1~2万元之间。1955年12月16日,中央书记处第二办公室在转批的一份文件中,提出“对私有房产的社会主义改造”政策,改造的“总的要求是加强国家控制,首先使私有房产出租完全服从国家的政策,进而逐步改变其所有制”,“凡是由国家经租的房屋,……房主只能领取固定租金,不能收回已由国家经租的房屋”。这份文件明确提出,要将“一切私人占有的城市空地,街基等地产,经过适当的办法,一律收归国有”,并批判“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制,仍然属于个人所有”的主张,将之定性为“尖锐的两条道路的斗争”。

城市土地彻底国有化的主张,是文革开始之后的1967年11月4日提出的。国家房产管理局、财政部税务总局在《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中提出,“无论什么空地(包括旗地),无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”:“公社社员在镇上的空闲出租土地,应该收归国有”。

这一政策,与《井冈山土地法》第一条“没收一切土地归苏维埃政府所有”的规定已经没有两样。文革结束之后,1982年宪法颁布之前的当年3月27日,国家城市建设总局发布的《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》中,表示:“根据宪法规定精神,我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理”;并指出“凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家集体或个人所有,均需到当地房管机关办理产权登记,领取房地产所有证”;对于“城市土地,城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用权状况”。显而易见,这是对1967年“极左”土地政策的纠偏,与《兴国土地法》是对《井冈山土地法》的纠偏,是一个道理。然而匪夷所思的是,文革中的“极左”土地政策,却在1982年宪法中,以“城市土地归国家所有”的制度安排,被保留了下来。农村土地没有国有化,除了已经集体化,也考虑到“民主革命没收封建土地分给农民,现在要把农民的土地没收归国有,这震动太大”(彭真语)。尽管82年宪法是1949年以来中国最好的一部宪法,但其对土地制度的安排,无疑是严重缺乏前瞻性的。4对82年《宪法》的土地制度一再纠偏

这一制度安排,且不说违反1954年宪法的所有制承诺,也与现实的经济与社会发展严重脱节,刚刚颁布,其第十条中“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”就遭遇挑战。

土地有偿使用最早是1979年从“三资”企业开始的,最初叫场地使用费。1980年后,国家开始在城市征收土地使用费。

深圳特区在引进外资过程中,发展出多种土地收益形式。一种是土地市场发育初期的利润分成,一种是土地市场化达到一定程度后的股权收益,第三种是土地出让收益,将土地使用权出售、出租给外商,按年或年期收取土地使用费。

从1980年到1981年,深圳特区以这种形式进行有偿出让土地10多幅,1982年深圳就开始分用途、标准征收土地使用费,1984年又颁布了土地使用费征收的具体办法。1982—1988年,深圳市收取土地使用费6626万元。仅占同期土地投入资金的5.4%,大致相当于同期银行贷款利息。显而易见,82年《宪法》第十条禁止出租城市国有土地的规定,已经严重阻碍改革开放大业。该条款被迫于1988年取消,修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。从土地国有制中分离出“土地使用权”以实现土地流转和转让,可视为对82年宪法中“极左”土地制度的一次纠偏。随着城市房地产业的萌动,土地制度的弊端再次显示。1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,土地使用权出让的最高年限,居住用地为七十年,其他用途的土地,最高出让年限有四十、五十年不等。这一规定,暂时缓解了“极左”土地制度与现实经济社会发展之间的矛盾,但仍然留下大量隐患:首先,地方政府借此所有制安排,一次性收取70年土地出让金,而不是细水长流收取土地税,结果一夜暴富,大手大脚,花光之后若干届政府应得的土地方面的税收。一旦卖地收入(土地出让金)减少,地方财政捉襟见肘。

其次,70年期限(有的甚至更短)到期了怎么办?

由于中国大陆城市建设从起步到基本结束只有20来年时间,如果将来到期绝大多数人被要求“续费”或“加税”的情形,大量房主必将借助“法不责众”,拒缴新的税费。结果很可能是,城市大量房屋沦为所谓“小产权房”,从而自成一体,形成地下交易市场;如果强制国有化,岂不等于再来一次“革命”?而如果“赦免”这部分房主的新税费,岂不是对之前“遵纪守法”者的不公?

一种思路是划定人均多少面积的住房面积可以免费永远“自动续期”,超出部分再谈“房地产税”还是“土地出让金”。

问题是,附着了“房地产税”或“土地出让金”的房产,将与免费永远“自动续期”的房产之间,合法地形成两个市场。一些建筑面积大的房产,一套房子可能会出现两种房产性质,交易和管理难度更大。甚至,把房子卖出去,而缴纳税费的义务还留在自己手里的情形都会出现,这在中国历史上的田产买卖中,太常见了。

本文来源:冰川思想库(ID:bingchuansxk),智谷已获授权

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