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中央經濟政策轉變背後:驚心動魄的選擇與不得不為的決定

精彩推薦 2019年3月26日 智谷趨勢 60

智谷君語

這是中國經濟50人論壇學術委員會委員、原國家稅務總局副局長許善達前不久的一個演講,信息量很大,披露了高層在重大關頭決策時的思路與邏輯,很有認識價值。其要點有:

1.去年的經濟工作會議在對中國經濟走勢進行判斷時,並沒有接受前兩種說法,而是提出了第三種判斷:波動性的下行。這是決策層非常嶄新的判斷,很多政策就會因為這個判斷而做出一些跟以前不一樣的調整。

2.當時(2008年)包括我在內的一批人提出要搞一個中國版的馬歇爾計劃。我們也應該拿這筆錢借給一些國家,然後幫助他們開礦、修馬路,還可以創造新的財富,因此我們給它取名和諧世界計劃。但是這個意見並沒有被採納,因為這些國家可能會發生政變,或者出其他問題,把錢借出去風險很大,還是國內投資4萬億的風險最小。

3.要提高居民收入占國民收入的比重,但比重不能從天上掉下來,有提高就要有降低,至於是降低政府的,還是降低企業的,還是政府、企業都降低,這個問題沒有人回答過。不說降低誰的比重,這就說明提高居民收入比重這個戰略是比較軟的。

4. 「一帶一路財務虧損很多,但為了緩解產能過剩必須堅決實施這種對外戰略

5.目前的制度環境還承接不了去產能。一個原因是,去產能就得關礦井,關礦井職工就得下崗,職工下崗就要給一筆失業保險,但社保局又沒這麼多錢,向商業銀行借款又會造成壞賬,這個後果承擔不了。第二個原因涉及國有資產,國有企業資產縮水這個事到底行不行也是一個問題。所以要想真正把去產能落實到位,光靠企業本身是解決不了的,需要社會上的一些其他領域的制度和政策來支撐。

文丨許善達(原國家稅務總局副局長)


1未來經濟具有長期波動性,下行總趨勢不可逆轉,投資拉動不可持續

我把當前我認為的一些比較重要的意見與大家交流一下。首先,我認為2016年和前幾年相比在宏觀決策上發生了一些重大變化。

第一個是對經濟走勢的判斷。就目前來說經濟走勢有三種說法:一種叫周期性的下行,有人認為,經濟下行到某一個周期,比如說三個月或八個月以後,就會出現拐點,會繼續上行。還有很多人認為上行了以後,可能還要恢復到一個所謂的高速增長,就是8%以上。

第二種叫斷崖式的下行,國內外有很多學者認為中國經濟處在危機前夜,可能會突然下行到一個非常低的增長速度。

但是去年的經濟工作會議在對中國經濟走勢進行判斷時,並沒有接受前兩種說法,而是提出了第三種判斷:波動性的下行。也就是說經濟走勢在很長一段時間內,可能有增長也有下降,但總的趨勢是在一個比較長的時期內下行。

這是決策層非常嶄新的判斷,是影響我們對各方面宏觀政策進行決策的前提。因為如果決策層認為經濟具有長期的波動性,且總的趨勢是往下走,那麼很多政策就會因為這個判斷而做出一些跟以前不一樣的調整。

因為經濟下行不可逆轉,我們只能緩解下行速度,不可能讓它在很短時間內就恢復到上行,特別是恢復到比較高的增長率,因此政府在把握宏觀經濟的方向上做了一個很大的調整,這裡就涉及到了我們經常提到的「供給側」。有的經濟學家不大讚成現在搞供給側改革,他們認為供給需求不可分離,談不上說重點搞供給側,當然這個在學術界有各種各樣的看法。

22008年外需不足,中國放棄抑制通脹的目標,投資4萬億拉經濟

其實金融危機開始的時候,我們國家並不是沒有供給方面的問題。2007年12月經濟工作會議,當時認為全世界包括中國在內流動性過剩,提出了「兩防」:防止通貨膨脹,要把通貨膨脹抑制在3%以下;防止經濟過熱。

但是到了2007年12月底,全世界的經濟形勢就出現了經濟工作會議準備期間沒有預見到的一種經濟動態:發達國家的貨幣流動性不夠,因此到了2008年1月份,發達國家包括美國、歐洲、日本、英國等等,都開始釋放流動性。

這一動態並沒有被很多人關注到,中國也馬上出現了外資訂單減少的情況。當時這些加工貿易企業的訂單主要來自發達國家,而訂單減少就成為一個信號,說明發達國家的這種需求已經出現了萎縮,而這種萎縮勢必導致中國外需不足。因為那段時間我們的對外出口50%以上都是加工貿易,而加工貿易訂單減少,就說明2008年的出口可能會產生問題,這種現象現在已經引起了關注,但是在學術界還是有很大的爭論。

那時候包括我在內的一些經濟學家就已經提出「兩防」需要調整。通貨膨脹要抑制到3%的話,就要大幅度收緊貨幣,可是全世界的貨幣流動性已經不夠了,在這種形勢下,中國是不是應該或者能夠大幅度的收緊貨幣,生產經營情況會出現什麼樣的狀態,這是一個很大的問題。

那時經濟委員會內部就出現了兩種意見,我提出要改變「兩防」目標,但有的政協委員不同意,認為「兩防」還是符合當時中國實際的。這個爭論一直持續到上半年,有的政府部門已經通過對業績的分析,看到了把通貨膨脹控制在3%以下的不可能性。因為上半年的通貨膨脹率已經達到了5%,如果全年堅持3%,就意味着下半年只能是1%。

但很多部門的分析報告已經認為,所謂「下半年1%全年3%」已經不可能實現,這是7月初的事情。到了7月20日左右,政治局研究上半年經濟形勢,就決定不再搞「兩防」了。

而7月20日政治局會議之後,劉鶴在《人民日報》發了一個答記者問,裏面就披露了為什麼不再堅持「兩防」。所以這個半年多的宏觀政策調整,我認為還算是比較及時的。

3當時還有「中國版的馬歇爾計劃」拉外需,因風險大而未被採納

事實上到了10月份,4萬億投資的計劃就實施了:發改委批項目、商業銀行貸款,大幅度投放貨幣,這才使得2008年避免了一次比較激烈的經濟下行。其實當時還有其他的建議,比如說所謂的中國版「馬歇爾計劃」。

當時包括我在內的一批人提出要搞一個中國版的「馬歇爾計劃」。中國當時的外匯儲備中有相當一筆儲備都用來買美國國債,而美國國債只有零點幾的回報,我們也應該拿這筆錢借給一些國家。

這些國家雖然沒有現實的購買力,但是有礦產資源、地理資源,如果我們能夠把我們的資金跟他們的資源整合起來,讓他們來輸入我們的產能,也能夠解決中國新的外需。我們把錢借給他們,然後幫助他們開礦、修馬路,還可以創造新的財富,因此我們給它取名「和諧世界計劃」。

但是這個意見並沒有被採納,因為這些國家可能會發生政變,或者出其他問題,把錢借出去風險很大,還是國內投資4萬億的風險最小。

另外的方案是增加居民收入拉動內需,這意味着降低政府和企業收入比重,但太難。最後還是靠投資撐住經濟,結果加劇產能過剩。

當時我國消費也有問題,改革開放三十年來我們經濟增長的速度是比較快,但居民的消費率一直在下降,所以當時有人提出擴大居民的消費來帶動經濟增長,但這涉及了兩個需要解決的問題:第一個問題,居民收入的比重要增加。

我們有一個文件寫到,要提高居民收入占國民收入的比重。但比重不能從天上掉下來,有提高就要有降低,至於是降低政府的,還是降低企業的,還是政府、企業都降低,這個問題沒有人回答過。因為回答這個問題很難,如果說降低企業的比重,所有的企業家會感覺以後的投資收益會大幅降低。如果說降低政府的比重,那是不是就得減稅?

文件只說要提高居民收入比重,不說降低誰的比重,這就說明提高居民收入比重這個戰略是比較軟的。這麼多年以來,這個目標是在前進之中,但提高的速度很慢。因為它就指望居民消費成為經濟發展的主要動力,還需要一個很長的時間,不像那4萬億投資能夠馬上帶動需求。

所以從投資、消費和外需這三個需求的主要領域來看,當時應對世界金融危機的宏觀決策就是先抓住投資,撐住整個經濟,其他的再慢慢解決。

實踐證明,這個4萬億投資確實避免了當時的經濟危機,但這4萬億投資里也出現了問題:我們投資了一些當時產能已經過剩的領域,比如說鋼鐵、煤炭。這些投資快要完成的時候,我們產能過剩的情況不但沒有消除反而加劇。雖然到2012年我們已經意識到了產能過剩的嚴重性,但是已經在建設中的項目不能半途而廢。

所以2012年以後,我們改變了投資方向,只投資比較短缺的領域,但是以前已經建設的項目還得繼續,否則損失也很大。但是要完全靠投資來拉動經濟增長是不可能的,因此,2012年以後,我們又提出了對外經濟的新戰略:一帶一路。

4「一帶一路」財務虧損很多,但為了緩解產能過剩必須堅決實施這種對外戰略

至於為什麼要採取這樣一個戰略,我認為是因為我們勞動密集型的普通加工貿易已經不能維持,這一批廠子紛紛開始外遷。我國曾經提出努力讓湖南、江西、廣西去承接廣東已經無法經營的加工貿易企業,希望不要遷往越南等地,因為這些地方的土地和勞動力便宜,還可以有很多優惠。

但這個戰略收效甚微,因為中國的物流成本太高,我們原材料從海外運到廣東,再運到湖南加工,然後再運回去,中間增加的物流成本,不是節約勞動力成本、土地成本和其他成本就能夠抵消的,所以以東莞為代表的加工貿易大部分都遷走了。我們再想依賴加工貿易解決出口問題,是不切實際的。

如果把「一帶一路」戰略僅僅理解為是個定義概念的話,我認為並不準確,因為我們在非洲、拉丁美洲也做這樣的項目。就今天而言,這些項目的核心,就是我們借他們錢,讓他們來接受我們的項目,跟他們合作。

但這和美國當時的「馬歇爾計劃」情況不同。當時那些國家除了找美國以外,根本借不到錢,而現在中國可以乾的事情很多國家也可以干,中日競爭印尼鐵路項目就是一個例子。

前幾年,我國在能源上對外投資非常大。現在看,這些投資對於保證能源供應是起了非常重要的作用的,但財務虧損了很多。但是如果不走這條路,我們的外需就會萎縮,這會讓國內產生極大的壓力,產能過剩情況會更加嚴峻。所以儘管有困難,我們還是要堅定不移地實施這種對外經濟的新戰略。

5如果繼續從投資、消費和外需三個領域做文章,很難遏制經濟下行,所以要做「供給側」

但是這個戰略實施起來速度並不快,而且在認識上還存在很多分歧。比如中國要不要提高最低工資標準?我們的勞動力成本現在是什麼狀態?有專家說,要降低勞動力的工資來增加投資的收益。勞動力成本過高有三個因素:工資、冗員、社保繳費。

首先是冗員,企業應該裁減的工人裁減不了,社保體系承接不住,所以只能由企業維持。這解決的方法就是減少工作小時,讓八個人干五個人的活,所以冗員的工資佔了很大一部分。

然後是社保,我國社保繳費率按照法定標準是45%,在全世界比例都是偏高的,與美國相比,我國企業要承擔的養老保險繳費率就高出了一倍。

我們的勞動力成本高,社保繳費率就是一個重要原因。因為繳費率是按照標準工資來計算的,而經濟下行導致很多企業勞動小時減少,工資也相應減少,但是社保繳費率的比例不變。

在經濟下行的時候,這個矛盾表現的格外突出。實際上我們的決策層已經意識到,這個負擔對企業和職工而言都偏重,所以去年經濟工作會議提出了一個任務:要研究社保體系全國統籌、降低社保繳費率。所以在這種情況下,提高居民收入,特別是低收入水準的居民收入,絕不是三五天可以實現的。

因此,我們從2012年十八大以後,一直到2015年這三年期間,我們基本上還是從投資、消費、外需這三個領域來做文章。但是去年年底我們對經濟走勢已經做出了判斷,如果仍舊只從三個領域來考慮,經濟下行的趨勢可能會很難遏制,因此我們把工作重點調整到供給側。所以下行的經濟走勢和供給側還是關聯的。

6供給側改革「三去一降一補」都很難,但「去產能」是最難的

那麼供給側要做什麼事?簡單的說,就是所謂的「三去一降一補」:去產能、去槓桿、去庫存,降成本,補短板。

補短板最容易說明,舉個例子,很多中國人不願意買中國市場上的馬桶蓋,而是從日本市場上買中國生產的日本馬桶蓋。因為日本的馬桶蓋質量檢驗極其嚴格,質量一定過關,而中國市場上的馬桶蓋各種指標不合格。這就是一個企業的文化。所以補短板就是把中國有需求且不得不買的東西更多的實行「進口替代」。

去庫存主要涉及兩個領域:一個領域是房地產,一個領域是農產。

現在三四線城市的房地產庫存量很大,一些二線城市的房子也賣不出去,要消化這些過剩房地產,政府就要投入資源。因為政府從房地產開發商中間已經收回了土地使用權的轉讓費,但是只有把房子賣出去才能收到稅費。

如果地方政府能夠從稅費裏面拿出一部分,用各種辦法使得房價有所下降,那一定會擴大很多領域的銷售,比如電視機、電冰箱、床上用品等等,這時候政府還會收回一定的稅收。因此我認為在去庫存上,核心就是政府要提供各種資源。

第二個領域就是農產品,我們農產品現在出現一個非常損害社會財富的格局。最典型的就是玉米,我國玉米收購有補貼價格,比進口玉米價格高很多,所以去年農民把生產的玉米全部賣給國家儲備,那些玉米兩年以後就變成陳化糧,陳化糧就只能做酒精之類。

接下來是去槓桿,現在整個中國的槓桿率是比較高的,包括國家的資產負債表、企業資產負債表、居民資產負債表,後面有很多可以討論。當前議論比較多的熱點就是債轉股,因為槓桿率降低了,變成了股票投資,債務就降低了,那資產負債表馬上就可以改善了。

當年商業銀行債轉股就解決了股份制改造問題,當時財政部和央行拿了14000億把商業銀行的不良的資產買了,成立了四大公司去處理這些壞帳,銀行的資產負債表改善了,然後股份制上市、賺錢。而鋼鐵行業代表認為,鋼鐵領域和商業銀行一樣,是國家重要的經濟領域。既然對商業銀行可以債轉股,那鋼鐵行業也可以債轉股,這個意見得到相當多企業的支持。

但是債轉股是國際金融市場上的一種商業活動。原則上說,只有對那些有前途的企業,判斷實行債轉股以後,可以降低融資成本,使資產負債表改善,獲得高速發展才可以債轉股。如果對這個企業的未來沒有這樣一個判斷就實行債權股,將來資產縮水,債轉股可能比壞賬還要厲害。

所以這就是市場化的債轉股,成不成功取決於債權人對這個企業前景的判斷。所以去槓桿這個問題,當前爭議最大的就是債轉股,規模和下落都要看幾大銀行的決議。而且按照法律,中國的商業銀行是不允許做投資的,不然債轉股變成股權投資了,這是違反商業銀行法的。所以去槓桿的問題,不是短期內就能夠完成的。

但目前來說去產能是最大的問題,在「三去」里排第一位。現在產能過剩的情況非常普遍,鋼鐵行業產能是12.5億噸,去年生產7億噸,出口1億噸,而今年出口額大幅度下降。

煤炭就更嚴重,煤炭統計的產能是57億噸,去年實際生產36億噸,有20億噸產能過剩。但是,一方面是20億噸產能過剩,一方面中國還在挖煤礦。所以,這兩個行業的產能運用率非常低。

這次國家已經制定出這兩個行業去產能的指標,鋼鐵行業定的是一億噸,煤炭行業定的是5億噸。最近有個專家對這兩個指標做了三個評價,我非常贊同:第一,這個指標並不高;第二,這個指標雖然不高,但實現起來也很困難;第三,就算是實現了,產能過剩這種趨勢也沒有多大改觀。

所以現在的去產能之困難就可以從這三句話體會到,任務非常重。而且這裡還面臨一個問題:目前的制度環境還承接不了去產能。

一個原因是,去產能就得關礦井,關礦井職工就得下崗,職工下崗就要給一筆失業保險,但社保局又沒這麼多錢,向商業銀行借款又會造成壞賬,這個後果承擔不了。第二個原因涉及國有資產,如果真要關了幾個礦井,那它的資產肯定會縮水,國有企業資產縮水這個事到底行不行也是一個問題。

所以要想真正把去產能落實到位,光靠企業本身是解決不了的,需要社會上的一些其他領域的制度和政策來支撐。但現在很多制度和政策還支撐不了,所以去產能是我們供給側改革最核心、最主要、最難的一條。

來源:鳳凰大學問(dxw.ifeng.com)整理發佈,智谷有刪減。

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