APEC正面临“一个艰难的决定” | 智谷趋势

智谷趋势按:

2014年APEC峰会即将于下月在北京举行,作为全球规模最大的多边区域经济集团化组织,APEC未来的发展路径引人关注。这不仅关乎APEC自身的影响力,也将深刻影响亚太地区经济一体化进程。彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里•J•肖特分析认为,APEC正面临着一个关乎其未来发展的重大问题,要不要吸纳新的成员国。

◎ 彼得森国际经济研究所 | 杰弗里•J•肖特

APEC(亚太经济合作组织)成立之初有12个成员,成立头十年里成员一直稳定增加:中国、中国香港和中国台北于1991年加入;墨西哥和巴布亚新几内亚1993年加入;智利1994年加入;秘鲁、俄罗斯和越南 1998年加入。

APEC被认为是规模最大的多边区域经济集团化组织,成员国的广泛性是世界上其他经济组织所少有的。这一特性也为APEC的发展路径埋下伏笔。

从1998年起,APEC冻结了新成员的吸纳。组织成员国曾讨论是否开放吸纳新成员,但在新成员须满足的标准问题上未达成一致,因此暂停扩容的期限一再延长。

当 APEC对新成员关闭大门时,一些值得吸纳、抱负远大的候选者被挡在了门外,包括哥伦比亚和东盟 (ASEAN)十国中的三个成员国。这一看似不起眼的行政决定,可能会让APEC在无意间损害自己的目标。

受影响的影响力

暂停接纳新成员这事,在最初几年并没有造成什么显著的影响。不过随着时间推移,事情正在“起变化”。

在APEC成立后的第二个十年里,其影响力逐渐减弱。与一些更为直接的努力——比如促进世界贸易组织 (WTO)多哈回合多边贸易谈判,或是促进美国、中国、东盟等与主要贸易伙伴达成双边协定的努力——相比, APEC关于亚太地区经济一体化的长期愿景变得模糊起来。

当APEC进入第三个十年,多数APEC成员已将精力转向两个超级地区贸易协定的谈判:《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》 (TPP)——包括美国在内的12个 APEC成员;以及《区域全面经济伙伴关系协定》 (RCEP),囊括了东盟十国和中国、韩国、 日本、印度、新西兰及澳大利亚,即同时包括 APEC和非 APEC成员。

有意思的是,TPP和 RCEP都曾被APEC领导人提起,称它们可能是建立亚太自由贸易区的途径。参加RCEP谈判的 16个国家中,近半数同时也在参加TPP的谈判。人们相信,这两个超级地区贸易协定是互补的,并且对APEC建立亚太自由贸易区的更宏大目标形成了支持。

确实,鉴于 APEC各成员之间的巨大差异,如果这两个协定之间形成某种纽带,似乎是建立亚太自由贸易区最有希望的一种方式。

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影响合作的合作关系

APEC自成立以来,致力于推动区域贸易自由化,且促进了整个亚太地区的商业伙伴关系。1994年11月在印尼茂物举办的APEC峰会上,APEC领导人承诺,发达成员到2010年、发展中成员到2020年实现“地区贸易及投资的自由化和开放”。这一宏大目标在 2006年调整为建立亚太自由贸易区 (FTAAP)。

不过,在这一进程中存在两个至关重要的问题,处理不当将会破坏整体协定的达成。而这两个问题中,APEC暂停吸纳新成员这一举动都起到了重要作用。

第一个问题与东盟相关。东盟成员国的一大目标是在2015年年底前建立完全一体化的东盟经济共同体 (ASEAN Economic Community, AEC),然后通过RCEP谈判,以东盟经济共同体为核心推动更广泛的区域经济一体化。

不过,东盟十个成员国中有三个(柬埔寨、老挝和缅甸)不是APEC成员。如果APEC致力的亚太自由贸易区仍然只在21个成员中运行,则以RCEP为基础的地区一体化进程将迅速陷入停滞。

柬埔寨、老挝和缅甸被排除在APEC之外,是一个长期发酵的问题,有可能突然爆发。这一问题需要得到解决。首先,APEC成员有必要帮助东盟最贫穷的国家提高增长率并保持在较高的水平;其次,若非如此则有可能加深东盟相对贫穷与相对富裕国家之间的鸿沟,从而导致东盟分裂。

第二个问题在本质上与东盟问题类似,涉及的是太平洋沿岸的APEC拉美成员。一些志同道合的拉美国家(智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥、秘鲁,巴拿马预计也将很快加入)成立了区域一体化组织——“太平洋联盟” (Pacific Alliance)。

与东盟一样,该联盟所有成员国都相互签订了自由贸易协定,并且谋求深化地区一体化进程。它们在亚太地区合作中也有一席之地:智利与12个APEC成员签署自贸协定,秘鲁签了9个;哥斯达黎加与中国和新加坡签订了自由贸易协定;哥伦比亚刚刚与韩国签订协议,并正在与日本谈判。

但该联盟亦面临与东盟一样的问题,即只有智利、墨西哥和秘鲁是 APEC成员,因此只有它们有资格加入TPP谈判,这会使太平洋联盟一体化计划的形势变得复杂。非APEC成员将无法受益于TPP的优惠条件,加入全球供应链和生产网络的可能性也较低,而后两者恰恰是整个太平洋地区经济一体化的粘合剂。

PEC暂停接纳新成员,给亚洲和拉美的地区一体化协定增添了压力。这样一来, APEC打造亚太自由贸易区的进程就可能减速或者受制。不论是东盟问题,还是太平洋联盟问题,都会削弱 RCEP与 TPP之间形成纽带的前景。

别忘了印度!

印度同样参与RCEP谈判,但也不是APEC成员,这让情况更为复杂。

首先,鉴于印度与其他RCEP谈判参与国之间贸易协定的范围和质量,以及弥合中国与印度之间贸易分歧的难度,印度是完成RCEP谈判的最大障碍。

其次,由于印度不是太平洋国家以及其他一些重要原因,印度加入APEC有很大的政治难度。

不过,只要东盟内部的问题能够解决,即使关于印度加入的问题悬而未决,APEC仍然可以推进建立亚太自由贸易区的努力。

从21到27?

APEC峰会的主办方应该邀请一些非成员参加该年度会议,使之熟悉APEC的运作方式。同时,APEC各成员应该重新审视成员吸纳标准,使加入条件更好地契合 APEC促进包容性及可持续增长(包括通过建立亚太自由贸易区的方式)的基本使命。

APEC应取消暂停纳入新成员的决定,从亚洲和拉美各邀请三个国家,参加APEC会议。APEC成员数量从21个增加到27个。

在亚洲吸收柬埔寨、老挝和缅甸,在美洲吸收哥伦比亚、哥斯达黎加和巴拿马。如果吸纳这六国加入 APEC,那么,将太平洋两岸的地区一体化合作融合为各方期待已久的亚太自由贸易区,无疑将容易得多。

本文来源:博鳌观察(boaoreview)


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