独家分析三中全会一年来改革进程 | 智谷趋势

  • 改革总次序:先调整权力结构,再进行经济改革

  • 经济改革:财税为先导、国企改革慢

  • 政治改革:权力调整易,机制改革难

智谷趋势研究中心 | 施济津 赵梓楚

盘点十八届三中全会出台的《决定》的全部内容,可以梳理出《决定》60条中具体的109个具体的改革项目。

这些改革项目中近半数关于经济和环境领域。此外,政治领域如顶层权力结构、政府及行政体制改革、司法改革、事业单位改革等,占到四分之一。不同的细分领域的进展快慢差异较大。我们根据这些项目完成情况的不同,将其概括为“全面推进”“缓慢推进”“试点阶段”和“无进展”四种状态。

状态名称

涵盖范围

全面推进

《决定》提出的机构已成立,提出的改革方案已出台以中共中央、国务院等机构为名义的顶层设计或常规政策文件,并在地方得到大面积落实。

缓慢推进

中央层面的改革方案还在研究阶段,尚未正式出台。国务院职能部门或部分地方出台规格较低的通知类文件推动渐进改革。

试点阶段

暂无与该项改革有关的中央或国务院部门文件出台,改革仍在地方或国务院部委确定的试点单位范围内进行试验。

无进展

公开报道中该项改革暂无进展。

截至目前,在三中全会《决定》的109个改革项目中,有20项已进入“全面推进”阶段,占18%,在“缓慢推进”阶段的最多,达到56项,占到总数的一半,有11项改革处于“试点阶段”,还有23项改革目前暂无进展。

可以看出,三中全会改革的推进实际上呈现出一种“橄榄形”状态,比较快的和没有进展的都不太多,而在渐进式推进的则占到六成,如高层所提“格局要大,步子要稳”。

三中全会提出的改革任务,规划到2020年,目前时间仅过去七分之一,因而暂时还不可能“全面开花”。那么,高层首先选取的改革突破口在哪里?

改革总次序:先调整权力结构,再进行经济改革

目前已“全面推进”的改革事项中,政治类占比突出,高达四成,在规划总数比经济和环境类少一半的情况下,占比却相当,显示出政治类改革的先导作用。也就是,要进行其他方面的改革,须先进行权力结构的调整。

在政治领域,目前主要落实了三方面改革,首先是对国家顶层权力配置的调整,中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会两大议事协调机构及时成立,强化最高领导人对重大事务的领导权威;其次是纪检监察机制的调整,主要是巡视制度全覆盖和中央统一派驻纪检组,反映出高层反腐的意志;此外,则是行政和司法体制改革,主要是简化行政审批的“简政放权”类改革,以及设立知识产权法院等,与鼓励民间创业、知识产权保护、自主创新等经济目的相关的领域,也是领导层率先推动的重点。

而与之相对应,目前暂无进展的改革事项中,政治类占比较低,经济环境类占比基本上和经济类事项占总数的比例相当,社会、文化等领域则存在较多子项推进缓慢。(鉴于国防改革相关领域信息公开程度相对较低,下文不再对国防建设领域做专门阐述)文化类改革事项的相对滞后反映出高层对本轮改革“轻重缓急”的认识,首先要对政治结构进行调整,然后以新的政治结构强力推动最为迫切的经济改革,社会和文化类改革则在经济改革之后进行。

经济改革:财税为先导、国企改革慢

在经济和环境这一细分领域,推动最快的是财税和环境两大类。首先,是强化财政的法定化,尤其是规范地方政府的财政和举债行为;第二,则是推动自然资源价格、税费的相关改革,以撬动资源节约、节能减排和环境保护。

经济类改革中推进最为滞后的,实际上是国企改革。去年以来,虽然上海、广东等省市接连出台关于国企改革的文件,但中央层面关于国企改革的顶层设计迟迟未出,地方试点的步子很难迈开。在推动国企长期激励约束机制、财务预算等重大信息公开领域,也未见有明显动作,这表明国企改革在本轮改革中的确是牵涉利益广泛,改革难度较大,需要持续攻坚的领域。在金融改革领域,银行和债券市场总体在缓步推进,而股票市场则相对滞后,股票市场的发行注册制改革目前看来还是“遥遥无期”。而开证房地产税、奢侈品税这两项改革,也涉及到比较大规模的利益再分配,目前未见进展。

政治改革:权力调整易,机制改革难

在政治领域,有近三成改革已经在“全面推进”中,明显高于经济领域。但在其内部,对高层权力机制和党内纪检体制的改革能够很快落实,但涉及到牵涉面较广的部分,改革就相对缓慢得多。如党政领导财产公开等改革,目前就还在试点阶段,而关系到大量普通公务员的基层录用制度改革、聘任制改革等,现在也还并非高层最紧迫的任务。至于机构改革,目前暂无进展,由于政府机构大的调整一般要在换届时进行,因而2017年、2018年可能才是机构改革新的关键时间窗。

其他领域:仍坚持“先易后难”原则

在文化、社会等领域,改革大致也呈现出“先易后难”的基本取向。仅以教育领域为例,高考改革已出台顶层设计文件,主要是对现行的高考体制进行了技术性调整,对现有格局并无大的触动,而“义务教育学区制”等基础教育层面的改革,反而比高考改革进行得更慢,因为这可能对现有的中小学教育体系尤其是择校制度等造成较为直接的冲击。

在社会领域,目前虽有部分改革推进较快,如户籍改革已出台顶层设计文件,但总体来说推进速度不如预期。即使是已出台的户改文件,其政策倾向也十分审慎,对外来人口向特大城市迁徙限制颇为严格。至于养老、医疗等领域的改革,推进更为缓慢,医师自由执业、取消以药养医等改革,都还缺乏强有力的政策支持;而取消养老金双轨制、基础养老金从省级统筹改为全国统筹、以及划转国有资本充实社保资金等改革,因为牵涉利益复杂,目前基本都没有推开。

附:十八届三中全会《决定》涉及改革项目推进情况一览表

所在领域

改革项目

改革进展

推进状态

经济与环境

扩大对港澳台开放合作

926日,上交所正式发布沪港通试点办法

全面推进

经济与环境

允许地方政府发债

102日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,对管理地方政府性债务“借、管、还”全过程作出规定

全面推进

经济与环境

改进预算管理制度

108日,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》。《决定》提出,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上,研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制

全面推进

经济与环境

加快资源税改革

国务院929日常务会决定财政部1011日公布《关于实施煤炭资源税改革的通知》,经国务院批准,自2014121日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革,同时清理相关收费基金

全面推进

经济与环境

提高国企分红比例

《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》,确定国企红利上缴比例上调5个百分点。

缓慢推进

经济与环境

清理GDP挂钩事项

2014年中央和地方预算报告提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式

缓慢推进

经济与环境

放开资源价格管制

将销售电价归并为居民生活、农业生产、工商业及其它用电价格三类,每个类别再按用电负荷进行分档

缓慢推进

经济与环境

个人收入和财产信息系统

深化收入分配制度改革部际联席会议制度,统筹协调做好深化收入分配制度改革各项工作

缓慢推进

经济与环境

开征房地产税

无进展

无进展

经济与环境

征收奢侈税

无进展

无进展

经济与环境

自然垄断行业改革

国务院发文,对公用事业和重要公共基础设施领域实行特许经营等方式,引入竞争机制,放开自然垄断行业竞争性业务

缓慢推进

经济与环境

改革国有资本授权经营体制

财政部企业司相关负责人表示,2014年将研究设计国企改革总体意见,上报中央、国务院批准

缓慢推进

经济与环境

积极发展混合所有制经济与环境

广东省、上海市均已出台国企改革纲领性文件,提出发展混合所有制经济与环境的目标;国资委选择6家央企进行“四项改革”试点

试点阶段

经济与环境

建立国企长效激励约束机制

无进展

无进展

经济与环境

实行统一的市场准入制度

上海自贸区等多地试点负面清单等管理方式

试点阶段

经济与环境

推进国企财务预算等重大信息公开

无进展

停车道

经济与环境

消除非公企业隐形壁垒

中石化将在油品销售业务板块引入社会和民营资本参股, 持股比例由市场决定

缓慢推进

经济与环境

清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定

国税总局启动清理规范税收优惠政策基础工作,为未来清理规范税收优惠政策做前瞻性研究

缓慢推进

经济与环境

推进国内贸易流通体制改革

《物流业发展中长期规划》,确定了农产品物流、制造业物流与供应链管理、再生资源回收物流等12项重点工程

缓慢推进

经济与环境

完善农产品价格形成机制

探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革,逐步建立农产品目标价格制度

缓慢推进

经济与环境

建立城乡统一的建设用地市场

无进展

无进展

经济与环境

允许民资设立中小银行

试点设立五家民营银行,分别来自浙江、广东、上海、天津四地

全面推进

经济与环境

推进政策性金融机构改革

央行发布《中国金融稳定报告(2014)》,要求加快推进中国进出口银行和中国农业发展银行改革

缓慢推进

经济与环境

国家重大科研基础设施对社会开放

向社会公开征求对《国家重大科技基础设施管理办法(暂行)(征求意见稿)》的意见

缓慢推进

经济与环境

深化投资体制改革

国家发改委发布《政府核准投资项目管理办法》《外商投资项目核准和备案管理办法》

缓慢推进

经济与环境

推广政府购买服务

发改委首批推出80个项目,涉及铁路、港口等基础设施。下一步将推动油气勘查、水利、机场等领域扩大向社会资本开放

缓慢推进

经济与环境

编制全国和地方资产负债表

20131213日,国家统计局组织召开了国家资产负债表编制方法专家研讨会

缓慢推进

经济与环境

调整消费税

无进展

无进展

经济与环境

推进增值税改革

2014年一季度营改增减税375亿元,扩大试点工作正在抓紧准备

缓慢推进

经济与环境

推动环境保护费改税

《关于2014年深化经济与环境体制改革重点任务的意见》明确将在2014年推进房地产税、环境保护税立法

缓慢推进

经济与环境

发展地方自由贸易园(港)区

上海自贸区成立后暂未新批复自贸区

无进展

经济与环境

建立事权和支出责任相适应的制度

《深化财税体制改革总体方案》要求合理划分政府间事权和支出责任

缓慢推进

经济与环境

扩大企业及个人对外投资

201448日,国家发改委发布新的《境外投资项目核准和备案管理办法》;416日,商务部发布《境外投资管理办法(修订)(征求意见稿)》

缓慢推进

经济与环境

扩大内陆沿边开放

国务院批转发改委《关于2014年深化经济与环境体制改革重点任务的意见》,提到加快内陆沿边开放

缓慢推进

经济与环境

民资可控股国有文化机构

国务院印发《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》。

缓慢推进

经济与环境

放宽投资准入

将逐案审批和产业指导目录式的外资管理方式,逐步改革为准入前国民待遇加负面清单管理模式

缓慢推进

经济与环境

自然资源统一监管

无进展

无进展

经济与环境

推进股票发行注册制改革

向注册制迈进途中出现倒退

无进展

经济与环境

发展并规范债券市场

积极推进发展并规范债券市场

缓慢推进

经济与环境

多渠道推动股权融资

新三板做市商制度推出,创业板上市制度修订

缓慢推进

经济与环境

建立巨灾保险制度

79日,国内首个巨灾保险试点在深圳正式启动

试点阶段

经济与环境

发展普惠金融

强调金融机构为小微企业服务

缓慢推进

经济与环境

提高直接融资比重

发展债券市场等

慢车道

经济与环境

资本市场双向开放

1.央行上海总部已经在上海自贸区推出了分账核算业务实施细则,为在上海自贸区内先行先试资本项目可兑换等金融领域改革提供了工具和载体;2.沪港通连接测试顺利完成,深港通已报批

缓慢推进

经济与环境

完善监管协调机制

暂无进展

无进展

经济与环境

利率、汇率市场化

贷款利率已经放开、大额可转让存单方案进入最后讨论阶段、人民币汇率波动浮动扩大

缓慢推进

经济与环境

建立跨国开发性金融机构

参与筹设金砖银行、亚洲基础设施投资银行

全面推进

经济与环境

建立存款保险制度

央行已就最终方案向各商业银行高管征求意见

缓慢推进

经济与环境

降低工商登记门槛

地方加速推动简化工商登记,公司法做相应修改

全面推进

经济与环境

企业排污总量控制

暂无进展

无进展

经济与环境

集体建设用地入市

暂无进展

无进展

政治

废止劳教制度

3省已实施 9省已备案

全面推进

政治

深化行政审批制度改革

2014年,中央政府连续多次取消和简化行政审批事项。

全面推进

政治

成立全面改革领导小组

小组于201312月成立,至今已召开5次会议

全面推进

政治

巡视制度全覆盖

20143月,王岐山要求改进中央和省区市巡视制度,逐步做到对地方、部门、企事业单位全覆盖

全面推进

政治

中央统一派驻纪检组

20143月底,首轮中央巡视组已全部进驻。

全面推进

政治

自然资源统一登记

国土资源部地籍管理司已经加挂不动产登记局牌子。815日,国务院法制办公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》

全面推进

政治

改革政绩评价体系

201312月,中组部提出“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩考评的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名

缓慢推进

政治

取消贫困县GDP考核

20141月,中办、国办印发文件,明确贫困县的考核机制由主要考核GDP,转为主要考核扶贫开发成效

全面推进

政治

党政领导财产公开

20146月,陕西明确要求三类新提拔的领导干部申报个人重大事项和家庭财产

试点阶段

政治

主审法官责任制

20146月,中央决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市试点司法改革,其中提及,以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为司法责任制改革的抓手

试点阶段

政治

公开政府权力清单

浙江等省份已提出2014年全面推行政府权力清单制度

试点阶段

政治

改革干部考评制度

20141月,中组部要求,对违纪选拔任用的行为都将“零容忍”严肃查处,坚决防止“带病提拔”,人事窝案将问责党委主要领导

缓慢推进

政治

监督官员特定身边人

827日,广东省纪委预防腐败信息系统将对领导干部及其家属出入境的信息进行监控

试点阶段

政治

控制三公,探索实行官邸制

20142月,李克强要求严格公共资金管理和监督。把政府所有收支全部纳入预算管理。201312月中旬,官方透露中组部正修订省部级领导干部的生活待遇规定

缓慢推进

政治

基层公务员录用制度

无进展

无进展

政治

聘任制公务员改革

无进展

无进展

政治

深化机构改革

无进展

无进展

政治

取消事业单位级别

《事业单位人事管理条例》20145月经国务院常务会议通过,7月起施行

缓慢推进

政治

事业单位分类改革

《事业单位人事管理条例》20145月经国务院常务会议通过,7月起施行

缓慢推进

政治

完善发展成果考核评价体系

201312月,中组部宣布,从制度层面纠正单纯以经济与环境增长速度评定政绩的偏向

缓慢推进

政治

严控机构编制

20142月,国务院总理李克强要求,要严控机构编制和人员,坚决实现“两个不突破”。

缓慢推进

政治

成立国家安全委员会

中共中央政治局124日召开会议,决定由习近平任主席,李克强、张德江任国家安全委员会副主席,下设常务委员和委员若干名

全面推进

政治

官员自然资源离任审计

局部地方有相关报道

试点阶段

政治

纪检机构下管一级

《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》指出,要强化上级纪委对下级纪委的领导

缓慢推进

政治

重启“县改市”

《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出,对具备行政区划调整条件的县可有序改市

缓慢推进

政治

法院、检察院人财物统一管理

中央深改领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,明确了试点地区省级统管的改革路径。

缓慢推进

政治

党风廉政问责制

2014114日,习近平在十八届中央纪委三次全会上强调,要落实党委的主体责任和纪委的监督责任,强化责任追究

缓慢推进

政治

建立知识产权法院

825,十二届全国人大常委会第十次会议上,最高人民法院提请审议关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定草案的议案

全面推进

政治

取消事业单位级别

《事业单位人事管理条例》20145月经国务院常务会议通过,7月起施行

缓慢推进

国防

调整理顺边海空防管理体制机制

暂无进展

无进展

国防

深化军队体制编制调整改革

20142月,国防部发言人杨宇军表示,关于中国军队体制编制调整改革,有关方面正在进行研究论证

缓慢推进

国防

推进联合作战

20141月,第四届联合作战政治工作理论研讨会召开

试点阶段

国防

优化军队规模结构

暂无进展

无进展

国防

推进军队政策制度调整改革

中央军委已成立深化国防和军队改革领导小组

缓慢推进

国防

军官职业化

暂无进展

无进展

国防

军队预算改革

暂无进展

无进展

国防

推动军民融合深度发展

2014523日,总装备部与国家质检总局在京签署《军民融合计量战略合作框架协议》,这标志着军队与地方正式建立计量战略合作关系。

缓慢推进

社会

户籍改革

730日,国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出,建立城乡统一的户口登记制度

全面推进

社会

食品产地可追溯

86日,国家食品药品监督管理总局就《食品召回和停止经营监督管理办法》向社会公开征求社会意见

缓慢推进

社会

院士退休退出制度

20146月,中国工程院第十二次院士大会全体会议表决通过《中国工程院章程》(修订案),重新改写了有关院士增选推荐途径,评审与投票规则以及劝退规定的第八条、第九条和第十一条

缓慢推进

社会

宅基地抵押转让

20141月,《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(即“2014年一号文件”印发,提出在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

缓慢推进

社会

农用地抵押担保

深圳市拟允许原农村集体用地以招拍挂方式入市,用于兴建安居房和机构养老设施,并划定原农村集体经济与环境组织和政府的土地出让收益分享比例

试点阶段

社会

医生多点执业

126日,卫计委公布《关于医师多点执业的若干意见(征求意见稿)》(下称《意见》),但仍要求多点执业医师获得第一执业地点的批准

缓慢推进

社会

机关事业单位养老并轨

201471日起,《事业单位人事管理条例》施行,其中第三十五条显示事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇

缓慢推进

社会

社会组织直接登记

201312月,民政部部长李立国表示,行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织,可以依法直接向民政部门申请登记,不再经由业务主管单位审查和管理

全面推进

社会

基础养老金全国统筹

暂无进展

无进展

社会

取消以药养医

201449日,国家发改委等三部委印发《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》,要求不得以任何方式对非公立医疗机构医疗服务价格进行不当干预”。2014415日,《关于做好常用低价药品供应保障工作的意见》公布

缓慢推进

社会

降低养老保险费率

《国家新型城镇化规划(20142020年)》要求扩大参保缴费覆盖面,适时适当降低社会保险费率

缓慢推进

文化

允许制播分开

暂无进展

无进展

文化

义务教育学区制

2014124日,《教育部2014年工作要点》提出完善义务教育免试就近入学制度。20144月,北京市西城区试行义务教育学区制

试点阶段

文化

改革高考制度

94日,教育部印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。

全面推进

文化

国有文化资产监管

618日,北京市国有文化资产监督管理办公室成立

停车道

文化

整合新闻媒体资源

中央深改小组研究推动媒体融合发展

缓慢推进

文化

完善文化管理体制

416日,国务院办公厅发布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》,提出按照政企分开、政事分开原则,推动政府部门由办文化向管文化转变

缓慢推进

文化

国有文化机构改制

416日,国务院办公厅发布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》,提出继续推进国有经营性文化事业单位转企改制

缓慢推进

文化

支持重点媒体面向国内国际发展

国务院印发了《关于加快发展对外文化贸易的意见》 (国发〔201413号,提出要着力培育外向型文化企业

缓慢推进

文化

鼓励非公有制文化企业发展

《进一步支持文化企业发展的规定》指出,在国家许可范围内,鼓励和引导社会资本以多种形式投资文化产业,参与国有经营性文化事业单位转企改制

缓慢推进


“如果你觉得我们干得不错,

可以给我们的支付宝转账,以示鼓励。

智谷趋势支付宝账号:

zgtrend@zgtrend.com”

请点左下角“阅读原文”注册会员

 

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注