苏格兰公投会否引发全球性民族独立浪潮? | 智谷趋势

智谷趋势研究中心 | 施济津

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本周四(18日),苏格兰将举行全民公决。如果苏格兰选民超过半数支持独立,苏格兰将脱离英国成为主权国家。

苏格兰的领土为7万7千平方公里,稍小于重庆直辖市的面积,大约相当于英国全国的三分之一。苏格兰一旦独立,将成为自20世纪上半叶爱尔兰独立以来英国本土第二个实现独立的地区,唯一的不同是苏格兰独立公投的举行并没有伴随战争和暴力。

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苏格兰走到独立公投这一步,背后是英国政治体制演变的内在逻辑。

现代世界,存在两种主流的国家结构形式,一类是单一制,另一类是联邦制。

单一制国家的所有权力实质上属于中央政府,地方政府的管治建立在中央政府授权基础上;而联邦制国家,形式上是不同的地方政治实体的联合体,作为联邦构成主体的州(省、共和国)有自己的宪法和一套政经架构,地方让渡的权力才由联邦政府(相当于单一制国家的“中央政府”)行使。单一制的代表如中国、日本、法国等,联邦制的代表则有美国、澳大利亚、德国等。

英国的正式国号是“大不列颠及北爱尔兰联合王国”,全部国土由四个区域组成(英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰)。在英语中,每一个区域都被称为“country”,意涵是土地意义上的“国家”。换言之,英国实际上是四个“国家”的联合体。但如果你以为英国是个联邦制甚至邦联制(比联邦制更松散的国家联盟),那就错了。

自1707年起,大不列颠的英格兰、苏格兰、威尔士已经合并为一个国家。苏格兰取消了自己独立的议会和政府。英国虽然名义上是“联合王国”,但全部主权都集中在中央政府,英国国会和政府对苏格兰享有直接而完全的管治权,英国实际上也是一个单一制国家。

但上世纪后半叶,英国的国家结构形式逐渐转向了“不对称联邦制”(又称“非对称联邦制”),这一转变给苏格兰独立带来了机会。

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苏格兰即将举行的公投是现任苏格兰首席大臣亚历克斯•萨蒙德提议的。而他所担任的苏格兰首席大臣这一职位本身,就是英国政府“权力下放”的结果。

1997年英国决定“权力下放”,并于次年通过了《1998年苏格兰法》,苏格兰作为一个地区恢复了独立的议会和政府,并且享有在交通、教育、医疗等民生领域的自治权,还有部分的财权,苏格兰地区的政府首脑就是首席大臣。苏格兰议会和政府与英国国会、政府平行存在,不受后者领导,苏格兰首席大臣也直接由英国女王任命,不需经英国政府认可,这使得英国的国家结构形式事实上从单一制转向了“不对称联邦制”。

“不对称联邦制”是指在一个国家内部,中央政府单方面向某些地区下放权力,使这些地区拥有比其他地区更大的自治权,而其他区域和中央政府的关系保持不变的一种新型模式。

20世纪后期,这种模式越来越多地开始在世界上不同地区出现,用以解决少数族裔自治权问题和一些历史遗留问题。有的西方学者就认为,中国和香港特区的关系事实上也是一种“不对称联邦制”,但这种观点被中国中央政府坚决否定。近期中国发布的涉港问题白皮书和对香港普选问题的决定,事实上表明了中国对任何香港和内地关系趋向“联邦化”的发展都保持高度警惕。

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地方的分权是一把双刃剑,有人认为这种分权作为中央政府的权力让渡,可以减弱相关地区的独立呼声和浪潮;但也有人指出,让有强烈分离主义倾向的地区自治,将会给独立运动的发展带来便利。

在苏格兰,“权力下放”运动的确在一定程度上打开了“苏独”的潘多拉魔盒。在苏格兰独立运动的推动者看来,从“非对称联邦制”走向完全独立是顺理成章的事。

而对于英国而言,即使苏格兰独立也不是什么完全不能接受的事。1931年,英国国会通过“威斯敏斯特法案”,一次性承认了包括加拿大、澳大利亚、新西兰等多个英帝国的自治领的独立地位,这些区域的内政外交不再受到英国国会和政府的干预,只在形式上保留英国君主作为其国家元首。苏格兰独立之后,仍将留在英联邦之内,将仿效加拿大、澳大利亚等国的模式,继续奉英国女王为君主,只不过到时候苏格兰的首席大臣就是苏格兰真正意义上的“总理”,位于伦敦的英国政府不再有染指苏格兰的权力。

对于英国名义上的主权代表——英国女王而言,苏格兰的独立对她并没有任何影响,她因此坚守“政治中立”的原则,不对此事发言。而英国议会内包括保守党、工党在内的主要政党的领导人虽然开足马力宣传“在一起更好”(Better Together),但如果苏格兰真的独立,对英国的影响也不会那么大,毕竟苏格兰的人口只占英国全国的不到十分之一,而苏格兰当局强调的自己拥有的北海油气资源目前也为英国企业所开采。

在很大程度上,当初英国首相卡梅伦同意苏格兰独立公投的举行,源于相信苏格兰的民意会愿意留在英国国内,这样将有助于英国在苏格兰的管治。但最近苏格兰民众支持和反对独立呈现焦灼的拉锯状态,此时英国政府也只能“寄希望于苏格兰人民”,在宪政的传统下,英国政府必须在涉及公民投票的问题上遵守信诺,这一点对于英国政府而言,和国家的统一同样重要。

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几乎全世界的民族分离主义者都在关注苏格兰的公投,如果苏格兰因此独立,至少对他们而言是精神上的鼓舞。

据《纽约时报》报道,许多欧洲国家的民族主义者都坐大巴去苏格兰观摩投票,西班牙加泰罗尼亚和巴斯克地区、法国科西嘉和布列塔尼、比利时佛兰德斯甚至德国的巴伐利亚,都有民族主义者关心着苏格兰的独立进程。因为苏格兰独立并加入欧盟,它将成为第一个从现有的欧盟成员国独立后入盟的新成员,这将带来明显的示范效应。

“一个民族、一个国家”的近代民族主义理念,至今仍然深刻地影响着国际政治,并成为许多国家内部冲突的根源。这些“闹独立”的民族和地区,有的穷,有的富,还有的经济并不发达却坐拥大量矿产资源,认为不独立的状态损害了他们的经济利益。但总的来看,经济发展和自治权的增强,都很难削弱一个区域的独立意愿,在许多地方,经济利益和宗教、语言问题交织,形成复杂纠葛。

但事实上,即使苏格兰独立,其他地区的分离主义运动恐怕也很难复制这种模式。

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历史上,国家间通过“公投”等方式“和平分裂”的很少,最成功的例子是1905年挪威通过公投脱离瑞典。近年来通过公投实现和平分离的成功实例是1993年捷克和斯洛伐克联邦的解体,但相关公投同时在捷克和斯洛伐克进行,并不是某一方的单方面独立。

二十世纪颇为流行的“民族自决”,实际上公认的适用范围仅限于近代以来被主要西方大国殖民的殖民地。一个国家通过内部发起公投独立,除非受到本国政府的同意,一般不会受到国际社会的认可。

对于那些想效仿苏格兰模式的地区而言,至少要“过两关”。第一步,是要像1997年的苏格兰一样,取得一定程度的自治权,这样这个地区才可能提出公投,在单一制的国家,一般是不允许地方发起任何形式的独立公投的;第二步,则是在具有一定自治权之后,征得中央政府对其独立公投的同意,否则就算搞了公投,同样无法获得国际社会的普遍承认。

就在刚刚过去的周末,加泰罗尼亚的首府巴塞罗那刚刚又爆发了声势浩大的独立游行。但加泰罗尼亚和苏格兰恐怕还有很长的距离,因为西班牙的中央政府已经声明,不会为加泰罗尼亚和巴斯克地区的独立公投开绿灯。

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说白了,苏格兰独立公投是特例中的特例,这是英国特殊的国情和政治传统的产物。至少在目前来看,世界上大多数国家的中央政府压根不可能批准苏格兰式的独立公投,如果苏格兰通过公投实现独立,一些国家甚至可能因此更加警惕地方的分离主义势力,有分离倾向的地方的自治权还可能出现萎缩。

一个地区从一国之内独立,很大程度上起决定性因素的还是实力。当一个国家根本不为独立公投打开闸门的时候,独立的声浪再高也难以达到其目的。一些地区可以单方面通过公投宣布独立,但这些地区是不是能得到国际社会的承认,主要也是看这个地区和母国之间的实力对比。

如果一个区域和其原所属国家的实力差距悬殊,且国际社会与其原所属国家存在明显的利益关联,可以肯定,这个区域单方面举行的独立公投不可能得到国际社会承认。这个搞公投的地区也不可能加入联合国。

事实上,即使是科索沃这样的地区通过公投宣布独立,仍然得不到国际社会的普遍认可。虽然科索沃独立为美国和欧洲所支持,但中国和俄罗斯坚决不承认其独立地位,塞尔维亚理论上仍保有收回科索沃的权利,而科索沃看样子加入联合国也毫无机会。

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但可以肯定的是,苏格兰无论是否留在英国之内,这次公投都会进一步激发国际社会的连锁反应。

对于当今世界许多分离主义者而言,分离的目标是神圣的,为了达到这个目标可以采用各种各样的手段。

如果其他国家的分离主义者认为,苏格兰的自决权是他们自己“争取”的结果,他们将发动更大规模的集会示威游行,以争取本地更大的“自治权”,并最终通向民族自决。他们试图对“苏格兰模式”进行复制的过程,势必在本国内部受到中央政府的压制,从而使这些国家的央、地矛盾趋向尖锐。

另一方面,如果其他国家的分离主义者意识到苏格兰的公投只是因为英国特殊国情的“政治恩赐”,在自己的国家根本没有复制的条件,他们也可能采取更加激进的争取独立的斗争形式。

无论是上述哪种情况,许多国家的领导人都会感到焦头烂额。二十一世纪早期已经成为民族主义复兴的年代,这种复兴未必带来国家版图的急剧变化,但很大程度上可能激化国家内部的族群分裂。对于这个深处危机年代的国际社会而言,这并不是一个福音。

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