简政放权:改革“先手棋”

2014上半年地方“简政放权”报告

智谷趋势研究中心 元淦恭 钟毅森 高凯西

“简政放权”是新一届政府使用最多的一个政策概念,今年上半年贯穿于整个国务院的工作之中。截至7月底,国务院召开23次常务会议,会议通稿中提及18次“简政放权”,相对于金融、国资等其他领域的改革,政府改革推进的速度更快,力度也更猛。

国务院对“简政放权”的定位是“当头炮”、“先手棋”,展现出新一届政府同以往历届政府在改革顺序选择上的差异,打破了过去从具体经济体制入手的惯常做法,在大规模铺开新一轮市场化改革(如金融、国企领域)之前,先进行政府改革的自我革命,先限制自身权力增强市场活力,然后再进行深度的经济改革。

国务院的指向,也成为地方改革的重点。本报告对地方官员对于简政放权的论述情况,以及出台的相关文件进行了全面梳理,从中可看出该项改革在地方的开展情况及各个省的表现。

各省“简政放权”提及情况分析

各地官员在政府工作报告、重要会议、考察调研、媒体采访等多个渠道提及简政放权。从统计看,今年上半年,全国31个省、市、自治区政府首长至少125次谈论同“简政放权”有关的话题。这一数字明显高于去年同期的90次和去年下半年的78次。

几乎所有的省份,都在《政府工作报告》中载入了同“简政放权”有关的内容。专题会议是提及“简政放权”最多的活动,包括政府职能转变和机构改革电视电话会议、廉政工作会议等。在政府职能转变和机构改革电视电话会议上,主要围绕去年11月《中共中央、国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》在地方的落实情况,而廉政工作会议,则重点强调“简政放权”,压缩政府权力,减少行政审批,对于减少权力寻租的意义。

横向比较,2014年上半年,有8个省的行政首长提及“简政放权”的次数超过5次。分别是黑龙江省省长陆昊、上海市长杨雄、西藏自治区主席洛桑江村、广西自治区主席陈武、新疆自治区主席努尔•白克力、宁夏自治区主席刘慧、青海省长骆惠宁和广东省长朱小丹。

黑龙江省省长陆昊是2014年上半年谈及“简政放权”最多的地方政府首长,提及相关话题的次数多达8次。上半年,黑龙江省经济增速仅为4.8%,在全国各省份中垫底。这个传统的工业大省、资源型大省,在本轮经济下行中受到的冲击最为明显。民间经济活力不足,民间投资疲软,第三产业发展滞后等,已成为黑龙江省必须面对的关乎其经济增长、社会稳定的全局性问题。陆昊具有经济学背景,有企业管理和在发达地区任职的经验,如何释放民间活力,促进经济健康和可持续的发展,是他深入思考的问题。值得一提的是,陆昊和国务院总理李克强同出于北大,研究生专业相近(李克强是经济学、陆昊是国民经济计划与管理),都接受过著名经济学家厉以宁的指导,后来又先后担任过共青团中央第一书记,在知识结构和经历背景上颇多相似。黑龙江在执行国务院简政放权的改革理念方面执行得比较彻底。

上海、广东两个发达省份的负责人,提及“简政放权”相关话题的含金量更高。杨雄和朱小丹都强调,要充分发挥两地在改革开放中的引领作用,在“简政放权”相关改革中发挥好先行先试作用。从理念上,两地主官都强调,要从“事前审批”为主逐渐转向以“事中事后监管”为主,通过政府权力清单、负面清单等更具有公开性特点的体制机制,让权力在阳光下运行,并受到有效的制约和监督,从而避免政府“有形的手”对市场的过度干预。

相对而言,沿海省份对政府转型更具整体设计。一些西部省份的负责人在提及“简政放权”相关问题时,切入的深度不及沪、粤等省份,主要是在谈及经济发展的相关问题时,顺带提到“简政放权”,或者是谈具体的“简政放权”项目推动。

此外,值得注意的是,前述八个省的负责人中,有5位都有经济学专业背景(陆昊、杨雄、刘慧、朱小丹、骆惠宁),这可能也是影响这几位省长执政思路的因素之一。

分析经济总量最大的十个省份行政首长最近一年半发表“简政放权”相关言论的次数,可以很明显地看出,有8个省的省长今年上半年提及“简政放权”的次数比去年下半年多,其中有5个省创下最近一年半以来的最高值(另有三个省和去年上半年持平)。在这十个省份中,广东提及“简政放权”的次数最多,这也表明广东在新一轮改革中的紧迫感。

各省“简政放权”相关文件的总体情况

除了省长的公开活动以外,省政府和省级部门出台的文件,也是观察地方在政府转型和简政放权上的动向的重要指标。

从纵向时间来看,关于简政放权的文件的数量,同省长提及“简政放权”相关问题的走势一致,呈明显上升趋势。2013年上半年地方政府及其主要职能部门(发改委、经信委等)出台的关于简政放权的文件总计14份,2013年下半年上升至44份,2014年上半年更增加到69份。

另一个值得关注的是,地方政府取消、下放和简化的审批项目绝对数的趋势走向有所起伏。

2013年上半年,全国省级政府共计取消、下放或简化的审批项目总计285项,2013年下半年飙升至2804项,2014年上半年回落至至1261项。

数量的减少,并非意味着简政放权推动力度的减弱。根据对“简政放权”相关文件的结构分析,我们可以看出2014年上半年出台的文件类型,和2013年已有明显的不同,改革重点已经从削减“行政审批”的“量”,转向推动政府转型的“质”。

从领域来看,与简政放权有关的文件主要涉及以下几个方面的内容:第一,工商登记制度的调整(包括注册资本登记制度);第二,投资体制的改革(主要是投资核准项目的调整);第三,审批流程、平台以及收费标准的规定;第四,扩大特殊区域(如特区、试验区)的经济管理权限;第五,事后监督的加强;第六,直接的关于审批权限的下放或取消;第七,其他(包括一些总体性的改革意见和行政审批新规则的出台)。

2013年全年,各地出台的和“简政放权”有关的文件,有三分之二都是关于取消、下放和调整审批项目的,有四分之一关于机构设置和政府改革的顶层设计,以及控制新增审批项目的通知等。

进入2014年,各地出台的“简政放权”文件,在类别上有了很大变化,涉及到取消、下放和调整行政审批的大幅减少,工商登记、投资核准的数量增加明显。与投资体制改革相关的文件,占到全部文件总数的接近七分之一,相关文件都直接指向鼓励民间投资,这不仅是完善经济体制的要求,也有在在经济下行条件下促投资稳增长的短期考虑。

“简政放权”相关文件的地区差异

全国多数省份今年上半年出台的与“简政放权”有关的文件,都较此前更多。有5个省份今年上半年出台了4份以上的涉“简政放权”的文件,分别是安徽、浙江、甘肃、广西和海南。

也有部分省份出台的文件数量比去年下半年有所减少,其中北京、天津、山东等发达省份,属于在“简政放权”改革中步子迈得相对比较快的,所以去年下半年出台文件相对较多,今年出现了减少。而中西部省份在推进“简政放权”过程中,相对于东部发达地区有梯次推进的特点,有相对滞后的效应,因此去年出的文件较少,今年上半年步伐加快。

就出台文件的类型来看,内陆省份出台的文件和沿海省份有较为显著的差别。内陆省份和经济欠发达地区出台的文件主要集中在取消、下放审批权限方面,新疆、河南、山西更是所有文件都是关于审批权限取消和下放的。而沿海发达地区则不再单单聚焦于减少审批,而是突出对整个市场管理体系的整体调整,包括工商登记制度的简化,从“先证后照”向“先照后证”的改变,从事前审批管理转向事中事后监管的改革。投资体制的改革,主要是鼓励民间投资,简化投资审批、核准和报备程序,以更好发挥企业作为投资主体的作用。广东、浙江、福建等沿海省份,出台的文件大多与这些制度调整有关。

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