媒体对户籍改革过于乐观 实际改革力度不如预期 ︱智谷趋势

智谷趋势研究中心︱元淦恭

【1】

30日,国务院正式对外发布了户籍改革的纲领性文件——《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称“《意见》”),这一文件以国务院名义发布,规格很高,成为十八届三中全会以来首个在国务院层面推出的具体改革路线图

目前相当多的媒体对这个改革文件过于乐观。实际来看,它所产生的效应或许不如预期那么大。

《意见》提出,要取消城乡户籍二元划分,建立统一的户籍登记制度,但这些改革的具体力度并不明朗。《意见》对外来人员落户的门槛设置得相当高,很大程度上是服务于《国家新型城镇化规划》的城市人口管控目标,而非着眼于制度改革。

【2】

《意见》设定的城市落户门槛较高。城区人口50万以上的城市落户,都必须同时满足三项条件:合法稳定就业、合法稳定住所以及社保。城区人口300万至500万的城市,更需要“适度控制落户规模和节奏”,对落户条件“作出较严格的规定”。

事实上,城区人口在300万到500万之间的城市,都属于二线城市,此前的落户政策都比较宽松,相当部分城市还有购房入户等政策。《意见》提出的标准,明显比现在的落户门槛更高。

这一文件只是中央的指导性意见,各个城市的落户门槛自行掌握,但由于《意见》总体上设定了较为严苛的条件,这将使未来几年大中城市的落户标准难以实质性下降。

【3】

而对于人口超过500万的特大城市,意见更明确要全面建立“积分入户”制度。这一制度固然可以增加城市户籍的开放性,但由于实行“总量控制”,实际上形成了严格的人口按计划增长的制度安排。只要申请积分入户的人够多,那么积分入户的门槛就会水涨船高。这一制度服务于“控制特大城市人口规模”,因而,在城区人口500万以上的城市落户,未来将越来越困难。

概括起来,《意见》服务于高层的人口分布调控目标,主要目的并不在于增加户籍制度的开放性,而是为了引导人口向中小城镇就地转移,至于最终的落实效果如何,目前看来可能不容乐观。

【4】

《意见》明确要建立统一的城乡户籍登记制度,意味着未来户口上“农村户口”和“非农户口”的标记将要取消。

城乡标记取消之后,与户籍直接相关的城乡土地二元分割问题如何解决?从目前的情况来看,《意见》仍然采取审慎的态度,强调土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三权”属于农户。进城落户农民是否有偿退出“三权”,在尊重农民意愿的前提下“开展试点”。也就是说,原城镇居民和农村集体组织中的农户,在土地权利上的差异仍将延续。

统一城乡户籍登记的改革,早在多个省份已经实施,但在城镇国有土地和农村集体土地二元分割尚未打破的情况下,统一户籍登记的实际意义并不太大。

【5】

《意见》提出,要普遍建立居住证制度。

值得注意的是,《意见》中居住证持证人和户籍居民可以无条件同等享受的权利,仅限于劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等,而非义务教育、就业扶持、住房保障、养老、社会福利、社会救助和异地中高考等权利都要“逐步享有”,由于《意见》对于这个“逐步”的概念并无明确的年限界定,外来者持居住证后享受当地公共服务,尤其在子女教育等领域仍可能面临较高的门槛。

【6】

《意见》在城乡社保制度统一上显示出了亮点,提出现有的城镇居民基本社会保障将和新农合、新农保等农村社保体制并轨,农村的社会保障水平有望得到提升。

《意见》已经在触及了城镇社保体系改革的若干重要问题,包括医保转移接续、基础养老金全国统筹、城镇职工基本养老保险关系转移接续等,这将在很大程度上将碎片化的全国社会保障体系整合为一个整体,降低社保跨省转移接续的成本,提升城镇职工社保的参保率,并为人才自由流动提供便利。

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